政府存量債務甄別辦法出臺

　　近日，財政部正式公布了關于印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》財預〔2014〕351號的通知以下簡稱“正式稿”，與前期市場上流傳的《地方政府性存量債務清理處置辦法征求意見稿》以下簡稱“征求意見稿”相比，此次正式稿的重點內容由“存量地方政府債務清理處置”改為“存量地方政府債務的清理甄別”，仍是財政部為落實國務院2014年43號文擬定的對地方政府性存量債務的解決方案，即存量政府性債務清理和甄別將進入實操階段。對此，中債資信公共機構首席分析師霍志輝認為，此次正式稿內容更加符合實際情況，便于相關部門實施和操作，尤其是在2015年1月5日前完成相關工作。正式稿與征求意見稿存在主要差異及對地方政府債務、城投公司的影響如下：

　　霍志輝認為，征求意見稿工作范圍更廣，涉及存量債務清理、甄別和后期處置方案，以及在建工程如何處置和非政府債務如何處置等；而正式稿主要工作為兩個，即清理和甄別，即甄別哪些債務納入政府債務。地方政府存量債務處理是一個復雜和較為漫長的過程，牽涉面很廣，雖然征求意見稿中的措施明確，但是涉及其他部門和債權人的利益，執行起來困難較大。而這次正式稿主要針對甄別和清理政府債務的內容，短期內完成，可操作性較強。

　　在具體內容差異方面，霍志輝認為，首先從存量債務清理口徑上看，正式稿中明確“2013年6月30日后新發生的各筆債務，其截至2014年12月31日債務根據債務系統統計數據及審計口徑填報”，新增了審計口徑，而非依靠財政部門的債務系統。其次是進一步細化債務甄別工作，明確社會資本合作模式的債務不納入政府債務。再次是正式稿刪去了“關于存量債務處置”以及“鎖定后的政府債務及或有債務存量余額只減不增”說法。從實際情況來看，甄別和鎖定債務工作與處置存量債務相比，相對容易，但是在2015年1月5日前完成甄別和清理工作，時間較為緊迫。存量債務的處理需要時間較長，難度很大，需要其他相關部委和債權人的配合，預計未來監管部門還可能專門出臺相關存量債務處理辦法。第四是簡化在建項目的處理辦法，正式稿刪去了征求意見稿中過渡期以及支持部分領域在建項目繼續融資說法，使得正式稿更加符合實際情況，征求意見稿中的一年過渡期太短。此外，正式稿還增加和強調了地方政府同級審計部門在清理和甄別過程中的作用，比如“存在爭議的債務，經同級審計部門出具審計意見后，報同級政府”，“地方各級財政部門匯總本地區清理甄別結果，由同級審計部門出具審計意見并經同級政府批準后逐級上報”，“財政部將各地清理甄別結果抄送審計署 ，各級財政部門將本級清理甄別結果抄送同級審計部門，作為今后年度相關審計工作重要參考”。

　　財政部啟動地方存量債清理甄別，將對城投公司和城投債券帶來哪些影響呢？霍志輝認為，長期看此舉有利于疏導和化解地方政府存量債務的風險，加速城投公司的轉型；近期來看，尤其是鎖定政府債務后，城投公司和城投債券的信用風險將發生分化。“評估城投企業的風險需要看兩部分：一部分為政府債務，主要評估政府經濟、財政實力、債務情況和政府治理等政府信用；一部分為企業自身債務，主要評估自身經營性業務產生現金流對債務保障情況，以及經營性資產土地、股權等對債務覆蓋情況。”霍志輝認為，未來城投公司債務含債券納入政府負有償還責任債務比例越高，則其債務風險可能越小；城投公司債務納入政府負有償還責任債務比例低，則需要重點評估其經營性資產對存量債務的保障情況。

　　另一方面，霍志輝認為，正式稿對地方政府在建項目的舉債融資規定簡化，未來地方政府的在建項目屬于“確需政府舉債建設的”，“客觀核算后續融資需求”的，且符合國家相關監管部門的要求，仍可繼續發行債券和舉借銀行貸款，因此，預計明年城投債券不會消失，發行規模可能萎縮。但是對于2015年城投公司新發行債券需要投資者甄別，哪些屬于政府允許其繼續解決的債務，這部分債務有可能將繼續被納入政府債務；哪些在建項目發行債券為非政府債務，這類債券將通過城投公司自身經營性資產來償還，風險可能加大。值得關注的是，此次正式稿并未對存量債務處理進行規定，表明地方政府和城投公司存量債務處置難度大，處置時間可能會更久，短期內對城投公司存量債務的沖擊可能會小一些。

來源：金融時報

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