中央農辦解讀土地收益用之于農“硬要求”

　　鄉村振興錢從哪兒來？最近有了明確答案。

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》(下稱《意見》)，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。

　　9月24日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊和農業農村部黨組成員兼中央農村工作領導小組辦公室秘書局局長吳宏耀介紹《意見》相關情況。

　　這份文件被認為是一份增加鄉村振興投入的“硬性”文件，但在如何激勵地方政府積極性、如何在鄉村振興各領域分配投入資金，仍然是各界關注的問題。

　　填補7萬億鄉村振興投入

　　《意見》的出臺，被認為是在貫徹落實中央近年來多個涉農重要文件精神。不管是2018年9月的《鄉村振興戰略規劃(2018~2022年)》，還是2019年2月一號文件《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，乃至2019年6月的《關于促進鄉村產業振興的指導意見》，中央多份重要文件，都明確提到了“提高土地出讓收入用于農業農村的比例”這一精神。

　　顯然，在中央看來，要實現鄉村振興，土地出讓收入會是重要的資金來源。而在本次發布會上，韓俊也提到，實施鄉村振興戰略，需要大量投入，僅靠財政一般公共預算遠遠不能滿足需求，必須拓寬資金來源渠道，建立健全鄉村振興投入穩定增長的長效機制。

　　鄉村振興到底需要多少錢？2018年末，韓俊曾經在“清華三農論壇2019”上提到，經過初步測算，要落實國家鄉村振興戰略規劃今后五年的重點任務，大約需要投資7萬億元以上。

　　現有的投入規模顯然難以滿足這一龐大的投資額。而從此次發布會上公布的數據來看，從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計高達28萬億元，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農業農村資金合計是1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%。

　　而在更早些的2011年，當年土地出讓金收入已超3.15萬億元，但到2011年10月末，土地出讓收益的三農支出，只有1234億元。

　　韓俊在上述2018年的論壇上還表示，過去土地出讓凈收益用于農村的比例在30%左右，但2018年這一數字顯著下滑，“中央的要求是提高這一比例，所以說還需要提出更加‘硬’的要求來落實這個政策。”顯然，本次《意見》就是他當時提到的“硬要求”。

　　在“硬要求”的約束下，會有多大的投資力度？根據官方數據，2019年全國土地出讓收入約為72517億元，如果按土地出讓收入的8%粗略計算，可用于農業農村的資金總額多達5800億元。

　　“硬要求”保證資金到位

　　所謂“硬要求”，從這次《意見》對相關機制的設計也可見一斑。

　　由于我國1994年分稅制改革后確立的央地財權關系中，除了少數上繳中央的相應稅費，土地出讓收入基本都歸地方政府所有。因此中央不能實時掌控地方土地出讓收入的收支情況，尤其是收益的明細狀況。

　　為了實現這項改革的目標，也就是把土地出讓收益用于農業農村的比例提高到50%以上，《意見》規定了兩種途徑，一是按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提。

　　其中值得注意的是，“不低于土地出讓收入8%”這個要求。《意見》之所以用硬性比例來把關，實際上是為資金計提規模劃出底線。

　　韓俊表示，這樣設計的主要考慮是防止有的地方將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，這樣一來會虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

　　之所以會有這樣的考慮，主要是當前一些地方財政形勢比較緊張，提高土地出讓收入用于農業農村的比例，被認為可能會對地方財政收支帶來影響，導致地方落實政策的積極性不高。

　　吳宏耀指出，《意見》主要從“分步實施改革”“嚴格防范地方政府債務風險”和“明確向縣級傾斜”三個方面做出部署，防止可能出現的地方財政問題。

　　其中，在防范債務風險方面，《意見》提出了兩個允許，一是允許將已收儲土地的出讓收入繼續通過計提國有土地收益基金，用于償還因收儲土地形成的地方政府債務，并作為土地出讓成本性支出計算核定。第二是允許省級政府按照現行的政策，繼續統籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。

　　而農業農村部經濟研究中心研究員廖洪樂認為，在政府各部門聯合監管的基礎上，真正落實可能還需要通過鄉村振興法立法來保障，以法律的形式固定下來，才能切實將土地收入用于支持鄉村振興。

　　資金分配比例待確定

　　如此大規模的資金，會用向何方，同樣值得關注。

　　按照當前相關規定，地方各級財政部門要從土地出讓收益中計提不低于15%的比例用于農業土地開發，10%用于農田水利建設，以及10%用于教育資金。廖洪樂表示，土地收益用以農業農村發展的比例提高可能會影響資金的用途結構，以前的資金用途與農業基礎建設和基礎教育相關，未來可能會將鄉村振興戰略的更多方面，如產業振興、糧食安全等領域納入考慮。

　　《意見》則提出，允許各地根據鄉村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農業農村的資金，重點用于高標準農田建設、農田水利建設、現代種業提升、農村供水保障、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，以及與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復、以工代賑工程建設等。

　　原中國社科院城市發展與環境研究中心主任、中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞則建議，在土地出讓收益投向農村的資金總規模增加后，具體在鄉村振興各領域的分配比例可以不再由中央統一制定。應該給予地方政府更大的政策自主權，從各地實際出發，優先保障迫切需要解決的農村建設問題。同時，要做好政策執行的效果評估，保證資金落到實處。

　　轉自：21世紀經濟報道

　　【版權及免責聲明】凡本網所屬版權作品，轉載時須獲得授權并注明來源“中國產業經濟信息網”，違者本網將保留追究其相關法律責任的權力。凡轉載文章及企業宣傳資訊，僅代表作者個人觀點，不代表本網觀點和立場。版權事宜請聯系：010-65363056。

延伸閱讀