醫藥行業反壟斷執法走向

　　醫藥行業的壟斷亂象一直被認為是藥價居高不下的重要推手之一，不僅嚴重阻礙醫藥行業的平穩有序發展，更影響著老百姓對醫藥服務的滿意度乃至生活的幸福感。2015年底以來，反壟斷執法部門不斷加大對醫藥行業的執法力度，查處了一系列反壟斷案件。雖然近期政府懲處壟斷行為的橫掃態勢多少令醫藥行業有些措手不及，但如果能夠掃除醫藥行業的多年積弊，對于老百姓和渴望公平競爭環境的醫藥企業而言，無疑都是大好事。

　　未來醫藥行業領域的反壟斷執法常態化已是大勢所趨，而從近期的案件來看，醫藥行業的反壟斷執法呈現了新特點，這也讓我們對未來醫藥行業的反壟斷執法有了更多的期待。

　　近年來醫藥行業各種類型的反壟斷“第一案”

　　近年來醫藥行業出現了各種類型的反壟斷“第一案”：

　　原料藥行業第一案：2015年10月28日，重慶市工商局經國家工商總局授權，認定重慶青陽藥業有限公司構成拒絕交易的濫用市場支配地位行為，并處以43.9萬元的罰款。

　　醫療器械行業第一案：2016年12月5日，國家發改委對美敦力(上海)管理有限公司與其交易相對人達成并實施心臟血管、恢復性療法和糖尿病業務領域醫療器械產品價格壟斷協議的行為作出行政處罰，罰款1.185億元。

　　未依法申報經營者集中行為第一案：2015年9月16日，商務部對上海復星醫藥產業發展有限公司收購蘇州二葉制藥有限公司35%股權涉嫌未依法申報進行了立案，認為其違反了《反壟斷法》關于經營者集中的申報要求，處以20萬元人民幣罰款。

　　聯合抵制交易行為第一案：2016年7月22日，發改委公布了對華中藥業公司、山東信誼制藥公司和常州四藥制藥公司等三家公司的決定，對三家公司就艾司唑侖原料藥達成“聯合抵制交易”的壟斷協議和就艾司唑侖片劑達成“固定或者變更商品價格”的壟斷協議的壟斷行為進行處罰，合計罰款約260萬元。

　　行政壟斷行為第一案：2015年8月17日，發改委對安徽省蚌埠市衛計委，在藥品集中招標采購中涉嫌濫用行政權力排除限制競爭的行為進行了調查后，認為違反了《反壟斷法》第三十二條關于禁止行政壟斷的規定，應予整改。

　　醫藥行業反壟斷執法的新特點

　　結合這些案件，我們發現近期醫藥行業反壟斷執法呈現出了新的特點：

　　一是多部門共同發力。

　　在《反壟斷法》框架下，雖然國務院反壟斷委員會總體承擔著負責組織、協調、指導反壟斷工作，但享有執法權的反壟斷執法機構卻是國家發改委、商務部和工商行政管理總局這“三駕馬車”。從職能上看，“三駕馬車”對壟斷行為進行分門別類的基礎上各司其職：商務部負責規制經營者集中，國家發改委負責規制價格壟斷，工商總局負責規制協議壟斷、濫用市場支配地位等。

　　二是中央與地方聯動執法。

　　由國務院反壟斷執法機構進行反壟斷執法是《反壟斷法》第十條第一款確立的基本框架，但該條的第二款也規定了國務院反壟斷執法機構可以根據工作需要授權省、自治區、直轄市人民政府相應的機構，負責有關反壟斷執法工作。

　　在實踐中，工商總局和發改委的不少案件處理都出現了地方執法部門的身影。例如發改委在查處山東省濰坊隆舜和醫藥有限公司價格壟斷行為時，就是與山東省物價局聯合調查的；而在“原料藥”第一案中，重慶市工商局就是在工商總局授權下的直接查處。

　　三是打破部門執法隔閡。

　　醫藥產品事關生命健康，嚴格監管是監管部門的職責所在，因市場準入門檻高而導致的部分醫藥企業獲得自然壟斷地位的情況，可能難以避免。例如，原料藥行業第一案揭露的原料藥行業長期存在的壟斷問題，就與食藥監部門的監管工作有關：由于藥廠生產原料藥需對原料藥的安全性、有效性、可控性等進行論證，并取得食藥監部門頒發的《藥品注冊批件》、《藥品生產許可證》和《藥品GMP證書》方能生產，需投入大量的人、財、物和時間，很多企業自然望而卻步。

　　然而，醫藥監管部門適當干預是醫藥行業發展所必需，問題在于一些地方監管部門存在的過度干預，導致行政壟斷和地域封鎖現象比較嚴重。例如，在藥品招標采購環節的各種行政干預就存在著明顯行政壟斷之嫌。對此，2015年以來，發改委依據《反壟斷法》對安徽省蚌埠市衛計委、四川省衛計委、浙江省衛計委和深圳市衛計委的招標采購政策進行了調查，正在糾正由于一些行業監管部門的行政權力導致的排除、限制競爭狀況。

　　醫藥行業反壟斷執法的未來形勢展望

　　對于未來醫藥行業的反壟斷執法形勢，筆者認為：

　　反壟斷執法機構查處的壟斷行為將更加多樣。從近幾年反壟斷執法機構的執法情況來看，已經被查處的壟斷行為除了具有排除或限制競爭效果的經營者集中，還有涉及價格的壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭等，已基本涵蓋反壟斷執法的主要類型。但從國際經驗來看，醫藥行業一些特有的壟斷行為尚未被我國執法機構發現或查處。例如，美國原研藥企業與仿制藥企業之間經常會發生訂立“反向支付協議”的情況，目標是為了推遲仿制藥的上市時間，以維護原研藥企業的壟斷地位。這一類型的案件我國尚未發現相關案例，但并不意味著在我國醫藥行業就不存在這樣的現象。

　　值得一提的是，近期反壟斷執法機構查處的各類“第一案”往往并非個例，而是試圖“以點帶面”進行深入整治。2016年發改委對安徽、四川、浙江、深圳等地衛計委的調查，就是對藥品招標采購制度行政壟斷亂象的集中治理。而2017年2月10日國家工商總局對武漢新興精英醫藥有限公司案的處理就與2015年的“原料藥”第一案所規制的壟斷行為相似，都是針對濫用市場支配地位的壟斷行為。

　　地方執法機構的角色將更加突出。地方執法機構的反壟斷角色一開始是存在疑問的。因為，相比反不正當競爭和價格執法，地方政府反壟斷執法并非其法定權力，主要來源于國務院反壟斷執法機構的授權，范圍需要解釋說明，而且僅能到達省級部門，無法延伸至基層。但從近期反壟斷執法實踐來看，國務院反壟斷執法機構與地方執法機構執法互動也產生了良好的執法效果。

　　地方執法機構作為地方市場的監督管理者，對于反壟斷行為的治理具有地緣優勢。隨著醫藥行業反壟斷執法的深入，地方執法機構在執法過程中的作用將進一步凸顯，其角色可能變得更加重要。為了取得良好的執法效果，反壟斷執法機構不應忽視地方執法機構資源。

　　涉及的部門聯合執法形式可能更加多元。如果想解決醫藥行業存在的經濟壟斷和行政壟斷現實，衛生部門和醫藥監管部門進行的內外協調，可能比反壟斷執法機構更為有效。

　　隨著醫藥領域反壟斷執法的深入，醫療監管體系、藥品監管體系與反壟斷執法體系如何有效銜接配合日益重要。各部門可按照《反壟斷法》的精神聯合下發文件，對壟斷行為進行職權范圍內的規制，可與反壟斷執法機構聯合執法，共同治理醫藥行業的壟斷亂象。

　　總之，未來的反壟斷法執法工作，必將會滲透到醫藥行業的更多領域，而這也會給醫藥市場的公平競爭、醫藥行業的健康發展以及老百姓的醫療服務帶來更多的利好。

　　(作者系廈門大學博士研究生)

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