降成本，是中央提出的“三去一降一補”五大任務之一。近年來，我國經濟長期賴以發展的生產要素低成本發生了根本性變化，土地、稅費、人工、能源等企業生產成本的增加，使以比較優勢和后發優勢為主的“投資拉動型”和“出口導向型”發展模式難以為繼。因此，降低生產成本，減輕企業負擔，激發市場活力，成為當前經濟工作的重要內容。
今年以來，國家土地督察濟南局對山東省降成本土地政策執行情況開展了集中督察調研，了解地方在完善“降成本”土地政策保障體系、降低土地審批供應制度性成本等方面的探索，重點跟蹤地方在政策落實與實際操作方面存在的困難與問題。
從土地供應、地價管理等方面發力降成本
《國務院關于印發降低實體經濟企業成本工作方案的通知》對降低企業用地成本，尤其是工業企業用地成本作了專門部署，國土資源部也出臺了相關政策。濟南督察局督察發現，各地積極出臺措施，從創新土地供應、地價管理制度等方面，幫助企業降低用地成本。
完善“降成本”土地政策保障體系。國家在“降成本”土地政策方面有一系列原則性要求，督察發現，山東省認真貫徹落實并結合自身實際，創新制定有關政策，確保企業發展合理用地需求得到滿足。不少地區專門針對國有建設用地使用權出讓下發意見，全省逐步構建起符合地方實際的“降成本”配套用地政策和制度體系。
完善基準地價評估等基礎體系。基準地價是土地成本的基礎，各地通過完善基準地價評估體系，大幅降低了用地企業的準入門檻，促進了新產業新業態發展和城市地下空間的開發利用。例如：濟南市新增公共管理與公共服務用地價格修正體系，明確了新興產業用地評估依據；臨沂市對地下空間土地用途評估地價作了差別化的政策規定。
降低土地審批供應制度性成本。為降低隱性成本和制度性成本，臨沂市實行審管分離、集中審批，將供地審批事項全部納入市政府行政審批大廳統一受理、集中審批，提高了行政審批效率。桓臺市創新服務模式，建立土地審批供應綠色通道，從項目預審到項目供地實現“一條龍”全程服務。滕州市重點抓好審批提速、指標統籌和規劃保障三條主線，推動建設項目落地加速。
切實降低供應環節用地成本。山東省結合一般工業項目生命周期，縮短工業供地出讓年限，實施彈性年期出讓、先租后讓等相結合的方式供地。濟南、臨沂、菏澤以彈性年期出讓方式供應土地的，結合產業生命周期，按照20~50年確定出讓年期，減少企業用地成本近40%左右。淄博市對符合規劃、不改變用途的現有工業用地，使用地下地上空間提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。
設法降低新興等產業用地成本。各地加大對新產業、新業態等用地需求的支持力度，菏澤市對符合規定的新產業工業項目用地仍按工業用途管理；高唐縣對非營利性養老機構采取劃撥土地的方式供地，對光伏等新能源新業態優先保障用地指標；鄆城縣對使用荒山、荒地、荒灘的旅游項目減免相關費用；臨沂市確定物流倉儲用地參照工業用地政策執行，大幅降低了物流倉儲用地成本。
政策落實與實際操作存在困難
從督察調研情況看，各地在降低企業用地成本方面取得了明顯的成效，但在政策落實與實際操作中仍存在一些困難和問題。
降低用地成本缺乏具體操作措施。目前，國家、省尚未制定明確、全面的降低用地成本的政策和措施。國務院印發的《降低實體經濟企業成本工作方案》提出，完善土地供應制度，降低企業用地成本。《中共山東省委山東省人民政府關于深入推進供給側結構性改革的實施意見》對盤活土地資源提出明確意見。總體來看，國家和省出臺的政策宏觀性強、指導性強、原則性強，且均設有一定的前置條件和約束因素，各地在把握落實的尺度上存在不小差異，個別地方還存在消極觀望思想。
降低用地成本政策空間不大。工業用地出讓實行全國最低限價制度，造成降低用地成本的政策空間很小。目前，實體經濟企業用地成本費用包括征地補償安置費、地上附著物補償、社保費、新增土地有償使用費和耕地開墾費。問卷調查顯示，企業用地每畝平均成本約14.5萬元（不含使用土地儲備指標或增減掛鉤指標的費用），不少縣區工業用地出讓最低限價低于14.5萬元，一些地方工業用地執行最低限價出讓，政府收益不僅不存在，甚至出現“倒貼”現象。不少地方政府負責人表示，當前形勢下工業企業用地成本下降空間非常有限。
降低用地成本手段單一。督察發現，各地出臺的可操作性、便于實施的降低用地政策集中于土地供應環節，如鼓勵長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期出讓等新型供地方式等，這些政策手段相對單一，且缺乏統一、規范的操作細則。從實施情況看，由于租賃、彈性出讓、分期供地等方式在抵押、融資、合作、轉讓方面存在諸多局限，多數企業并無申請意愿。地方在實施過程中發現，一些企業前期愿意采取彈性年期出讓，但仔細核算成本收益后，認為采取最長年限盈利空間更大，往往又傾向于以最長年期的出讓方式獲得國有建設用地使用權。
降成本配套政策還不完善。土地利用涉及轉、征、供、用等環節，審批周期長導致用地審批制度性成本較高，但由于制度性障礙，這部分成本降低難度很大。企業在土地征收階段存在一定盲目性，因企業選址變化等原因，造成土地在實施征收后無法供應，并長期處于空閑狀態無法利用，客觀上增加了土地成本。此外，一些新產業、新業態項目用地類型在《土地利用現狀分類》中沒有明確定義，規劃部門給出的規劃條件在文件中也無直接對應類型，國土資源部門在確定供地用途時缺乏直接依據，導致無法為項目確定最低用地成本。
打好“組合拳”助推實體經濟發展
根據對山東省各地督察調研情況研判，濟南督察局建議，圍繞供給側結構性改革總目標，打好細化政策措施、提高供地效率“組合拳”，促進實體經濟發展，引導產業轉型升級。
對降成本土地政策細化分類。為更好地達到企業用地降成本效果，同時避免造成土地出讓過程中國有資產流失，建議在制定降成本土地政策時，不僅要加強頂層設計，從國家和省級層面制定具體政策和措施，也要細化分類，以便于基層操作，更好地落實降成本土地政策。
實施工業用地預招拍掛制度。在按國家有關規定辦理土地征轉用手續時，進行預招標拍賣掛牌出讓，待征轉用地批準后，正式簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。預招拍掛制度可以提前確定用地意向人，進而在一定程度上確保土地征收后及時供地，提高供地效率，降低企業用地成本。
適當減少各項基金提取比例。保障企業項目用地的一個前提，是保障原土地權利人特別是被征地集體經濟組織和農民的合法權益。因此，在用地成本相關費用中，有關征地補償費用、社保基金等相關費用不能降低，建議可以通過適當減少或降低企業項目用地在供地過程中各項基金提取比例的方式實現降成本。
加快探索差別化獎勵約束政策。扶持企業發展，降低用地成本只是一個方面。對于發展前景好的企業，可以通過在后期繳納的稅費中逐年返還其前期繳納的部分土地費用，用于扶持企業發展。有條件的地方可采取征收土地使用稅和設立閑置低效用地盤活專項資金等方式，制定相應激勵和約束措施。
形成降成本土地政策執行合力。降低用地成本涉及多個部門，建議盡快形成推進供給側改革的組織保障，建立協商機制，加強信息溝通，統一思想認識，明確各主體職責，防止問題和矛盾相互轉嫁。（特約記者劉士春）
轉自：中國國土資源報
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