無人機技術蓬勃發展，其應用場景不斷拓展，從影視拍攝、物流配送，到農業植保、測繪勘探等，給我們的生產生活帶來了諸多便利。然而，伴隨而來的是日益凸顯的低空安全問題。
日前，市場監管總局會同中央空管辦、國家發展改革委等十部門聯合發布《低空經濟標準體系建設指南（2025年版）》（以下簡稱《指南》）。
專家表示，無人機大規模應用在催生低空經濟新業態的同時，也帶來了多維度的安全挑戰。規范低空經濟是一個系統工程，需要多維度、多角度、多層面的協同發展，需要進一步完善政策法規體系。
進一步完善低空經濟政策法規體系
低空經濟正從試點探索邁向規模化發展的關鍵期。
近年來，我國低空經濟快速發展。國家統計局局長康義日前在國新辦新聞發布會上介紹，2025年，我國低空經濟“振翅高飛”，民用無人機產量比上年增長37.3%，規模以上智能無人飛行器制造行業增加值增長57%。
國研新經濟研究院創始院長、灣區低空經濟研究院院長朱克力向中國工業報表示，作為新質生產力的重要載體，低空經濟正從試點探索邁向規模化發展的關鍵期。
《指南》明確，到2027年，低空經濟標準體系基本建立，基本滿足低空經濟安全健康發展需求。到2030年，低空經濟領域標準超過300項，結構優化、先進合理、國際兼容的低空經濟標準體系基本形成，為低空經濟安全健康發展提供有力支撐。
中國政法大學國際法學院副教授覃華平對中國工業報表示：“無人機的大規模應用在催生低空經濟新業態的同時，也帶來了多維度的安全挑戰。”
在空域安全方面，由于無人機主要運行的低空空域具有高度復雜性和擁擠性，其無序飛行極易引發空中交通沖突，造成人員傷亡和財產損失；在航空秩序方面，無人機違反飛行管制規定，侵入機場凈空保護區，可能干擾民航客機飛行，嚴重威脅航空運輸安全；在信息安全方面，還可能被不法分子利用，實施非法拍攝、信息竊取等活動，不僅侵犯公民個人隱私，還可能危及國家安全和公共利益。
北京齊眾律師事務所李雷勇向中國工業報表示，如發生特別重大的安全事故，整個低空經濟的發展進程都可能會受到影響。
“低空安全關乎國家安全、公共安全和人民群眾的切身利益。”北京乾成律師事務所高級合伙人王興堯律師告訴中國工業報，加強低空安全法治建設刻不容緩，要進一步完善法律法規體系，以法治的力量為低空領域的健康發展保駕護航，讓無人機在法律的框架內安全翱翔，為經濟社會發展貢獻積極力量。
2025年12月27日，全國人大常委會會議表決通過新修訂的《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱“民用航空法”），自2026年7月1日起施行。
新修訂的民用航空法首次增設“發展促進”專章、“民用航空安全保衛”專章，新增“無人駕駛航空器適航審定”專門規定和“空域劃分需兼顧低空經濟需求”專門規定等，為包括低空經濟在內的民航業高質量發展提供必要的法治保障。
覃華平認為，規范無人機運行是一個系統工程，需要多維度、多角度、多層面的協同發展，需要完善政策法規體系。
為此，她建議，針對無人機制定專門的法律、行政法規，在法律責任層面，針對無人機違規飛行和侵權行為，明確無人機產業不同主體的法律責任類型和歸責原則，構建無人機法律責任體系。在行政監管層面，完善飛行空域劃分、飛行資質要求、空中交通管理等細則，形成完備的飛行監管體系。無人機產業還具有科技含量高、技術迭代快的特點，進一步提高了對無人機進行規制和監管的難度。對此，相關立法需要回應現實需求，定期修訂相關法規，使其保持對無人機產業發展的適應性。
為低空經濟產業“立規矩、鋪軌道”
我國低空經濟進入安全與發展并重的規范化新階段。
朱克力認為，此次十部門聯合發布的《指南》以系統性標準化頂層設計為低空經濟產業“立規矩、鋪軌道”，為產業發展設定清晰時間表與路線圖，標志著我國低空經濟進入安全與發展并重的規范化新階段。
朱克力進一步表示，修訂后的民用航空法與《指南》，共同構成我國低空經濟發展的法治與制度支柱，兩者定位清晰、功能互補，是法律定框架、標準落細則的遞進關系。
具體而言，民航法作為上位法，明確低空空域管理、無人駕駛航空器運行、適航管理、安全監管等基本制度，為低空經濟發展提供法治依據、權利邊界與安全底線，解決“依法發展”的根本性問題。《指南》則是在法律框架下，對航空器、基礎設施、空管、監管、應用場景作出系統化、可操作的標準安排，把法律原則轉化為技術規范、管理規則與實施路徑，確保法律要求可落地、可執行、可監督。
此次出臺的《指南》堅持“安全為基、創新驅動、產業協同、國際接軌”，重點圍繞低空航空器、低空基礎設施、低空空中交通管理、安全監管和應用場景五大核心領域，建立技術標準與管理規范融合、國內標準與國際規則融合、強制性標準與推薦性標準融合、基礎標準與場景標準融合的“四維融合”標準供給體系，強化標準全生命周期管理，構建央地協同、產學研用聯動的標準化創新生態，為低空經濟安全健康發展提供有力支撐。
朱克力分析，以上五大核心領域，構建覆蓋全鏈條的標準體系，精準破解當前產業“標準碎片化、協同不足、安全與應用失衡”等突出問題。
下一步，對企業而言，標準合規將成為準入門檻，倒逼企業加大研發投入，提升產品與服務質量，具備標準制定話語權的企業將占據產業鏈高端。對區域發展來說，標準統一將推動低空經濟產業集群形成，通過全產業鏈布局與標準化建設，吸引上下游企業集聚，成為區域經濟新增長極。
“隨著標準體系不斷完善，低空經濟將迎來規模化發展黃金期，有望催生萬億級新賽道，為構建新發展格局注入強勁動力。”朱克力說。
朱克力進一步表示，《指南》的落地，需要政府、市場、社會多方協同發力，形成共建共治共享的格局。政府層面要強化統籌協調，十部門聯動形成政策合力，加快強制性標準制定，同時鼓勵地方結合實際出臺配套措施，打造一批標準化試點示范項目。行業層面需發揮龍頭企業與行業協會作用，牽頭制定推薦性標準與場景標準，推動產學研用深度融合，加速標準與技術創新同步迭代，如在無人機物流、城市空中交通等新興場景，先行先試形成可復制、可推廣的標準規范。此外，要加強標準宣貫與人才培養，提升全行業標準化意識，為標準實施提供人才支撐。特別要注重安全與創新平衡，在確保安全的前提下，為新技術、新應用留足發展空間，激發市場主體創新活力。
“推動修訂后的民用航空法與《指南》兩者協同落實，關鍵在于構建法律與標準聯動、部門與地方協同的推進機制。”朱克力認為，一是在制度層面建立條款對標與動態更新機制，確保標準體系始終與法律精神、法定要求保持一致。二是在監管層面統一執法依據，將標準作為適航審定、飛行管理、安全檢查的重要技術支撐，實現依法監管、依標管控。三是在實施層面強化跨部門協同與央地聯動，推動空域管理、運行服務、安全保障等關鍵環節一體銜接。四是在市場層面強化合規引導，以法律明底線、以標準強能力，引導企業在法治軌道與標準體系內開展創新，真正實現安全與發展并重、規范與活力并舉，為低空經濟高質量發展提供堅實保障。
多維度加強協同監管
低空安全監管涉及生產、銷售、使用多個環節，需明確各環節主體責任，構建以風險防控為核心的全產業鏈低空安全監管法規體系至關重要。
王興堯認為，針對低空經濟的安全發展，還需強化監管力度，相關部門應加強協作，利用技術手段，如電子圍欄技術，對無人機飛行進行實時監控，及時發現和制止違規飛行行為。同時，加大對公眾的普法宣傳教育，提高無人機使用者和普通民眾的法律意識，讓大家充分認識到合法合規飛行的重要性以及違規飛行可能帶來的嚴重后果。
“無人機低空安全監管涉及研發生產、銷售、使用、賠償多個環節，需明確各環節多方主體及其責任，因此構建以風險防控為核心的全產業鏈低空安全監管法律法規制度體系至關重要。”中國政法大學國際法學院朱子勤教授對中國工業報說。
本次新修訂的民用航空法第三十四條，增加無人駕駛航空器適航審定專門規定：從事民用無人駕駛航空器的設計、生產、進口、維修和飛行活動，應當按照國家有關規定向國務院民用航空主管部門申請取得適航許可，按照規定無需取得適航許可的除外。
北京工商大學法學院副教授馬擎宇對中國工業報表示，在民用航空法修訂前，無人駕駛航空器適航管理主要依賴國家民航管理部門的部門規章，一定程度上存在“監管真空”與“過度管控”并存的問題，這既增加了企業成本，又無法精準防控風險。新修訂的民用航空法第三十四條首次建立了無人機差異化適航許可體系，明確了民用無人機需按國家規定申請適航許可，無需許可的除外，“這有利于實現無人機產業安全與發展并重。”
“當然，這也對實踐提出了新的要求。”馬擎宇表示：一是完善無人機適航審定標準體系。二是要規范識別碼設置與編碼規則。無人機生產企業應落實民用無人駕駛航空器唯一產品識別碼管理要求，依照法律“設置唯一產品識別碼”，通過數字技術實現“一機一碼”溯源，實現無人機生產、銷售、運行、維修全流程可追溯，為安全監管、事故調查提供支撐。
李雷勇建議，建立適當的無人機生產企業市場準入制度。他表示，考慮到無人機產品的特殊性，企業的生產能力、售后服務能力和責任能力，對社會公共利益和公共安全的影響非常大，建議盡快建立針對微型、輕型、小型無人機整機生產企業的市場準入制度，要求整機生產企業必須持續具備一定的研發生產能力、生產一致性保持能力、售后服務能力和責任承擔能力，從根本上保障低空經濟安全。
“同時，市場準入制度的建立還可以有效解決社會重復投資、內部惡性競爭等問題，促進低空經濟有序健康高質量發展。”李雷勇說。（劉德炳）
轉自：中國工業報
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