《政府投資條例》從十個方面推動政府投資法治化

　　政府投資是指利用財政預算資金開展的固定資產投資建設活動。條例把各種不同來源渠道的政府投資資金納入管轄范圍，并適用相同的管理制度規則，從而在很大程度上結束了政府投資管理各自為政的格局。

　　條例針對長期以來政府投資項目建設資金不落實的問題，提出把項目建設資金的落實情況作為審批項目可行性研究報告的重要依據，這有利于抑制地方政府的投資沖動和防范“拍腦袋工程”和“形象工程”，更有助于保障政府投資與經濟發展階段和財力相匹配，從而從源頭上防范財政風險。

　　條例從投資決策、執行和監督等全過程規范了政府的投資、融資行為，建立了對違法違規的政府投資、融資行為的處罰機制。如果說此前不規范的政府投資、融資行為只是違背部門規章或規范性文件的話，條例出臺后很多行為就屬于違法了，要接受處分甚至承擔法律責任。

　　今年7月1日期正式實施的《政府投資條例》(下稱“條例”)是長期以來投融資體制改革的重要成果，是政府投資領域實施政府投資資金和項目管理的基本共識，是規范政府投資、融資行為的基本依據，也為下一步深化投融資體制改革提供了法治保障。條例對政府投資的決策、實施和監督等全過程的關鍵環節和主要問題作出了基本規范，主要體現在十個方面。

　　一、明確政府投資資金的來源

　　條例明確了政府投資的定義和內涵。政府投資是指利用財政預算資金開展的固定資產投資建設活動。從實踐看，各級政府預算內的投資建設資金，其來源主要包括預算內投資、專項建設稅費(如車購稅、城市建設維護稅等)、預算內專項資金(如文化產業發展專項資金、城市管網及污水處理補助資金)、預算內專項建設基金(如鐵路建設基金、民航發展基金等)以及國有土地出讓收入等，分別納入一般公共預算或政府性基金預算中。這就是說，只要財政預算中用于固定資產投資建設的資金以及使用該投資建設資金的投資項目，不管列在哪類預算或哪個預算科目中，也無論該投資建設資金是來自上級財政預算還是本級財政預算，都適用于條例的相關規定。

　　值得注意的是，政府投資建設資金同樣涵蓋政府通過發債包括一般債和專項債籌集的資金。條例把各種不同來源渠道的政府投資資金納入管轄范圍，并適用相同的管理制度規則，從而在很大程度上結束了政府投資管理各自為政的格局。

　　二、明確政府投資邊界范圍

　　條例堅持問題導向，針對長期以來政府投資經常出現的“缺位”特別是“越位”的問題，強調政府投資要堅持“有所為”，尤其是要“有所不為”、不能大包大攬。條例提出，政府投資資金主要用于市場不能有效配置資源的公共領域，且以非經營性項目為主。按照條例的要求，公共領域的經營性項目和準經營性項目，將以吸引社會投資包括民間投資為主，這無疑從源頭上為社會資本提供或讓渡了更多更好的投資機會，反過來也有助于從源頭上降低地方政府的投資壓力。

　　現階段社會資本參與公共領域的投資方式主要包括政府和社會資本合作(PPP)、自主投資(私有化)兩種方式，這兩種方式也代表了未來公共領域投融資市場化改革的重點方向。我國目前人均GDP只有9000多美元，常住人口城鎮化率不到60%，公共領域總體上仍處于高投資強度的階段。如何通過商業模式創新和價格收費機制改革，使得長期以來主要依靠政府投資的非經營性項目變成對社會資本投資具有吸引力的經營性項目，從而既降低對政府投資的依賴，又有效調動社會資本特別是民間資本的積極性，是各級政府急需研究回答的重要課題。

　　三、明確政府投資項目的定義

　　條例的管轄對象，主要包括政府投資資金和政府投資項目。條例提出，政府采取直接投資和采取資本金注入方式投資建設的項目為政府投資項目。其中，直接投資方式主要用于非經營性項目，資本金注入方式適用于有必要政府投資的經營性項目。

　　按照條例對政府投資項目的定義，政府投資占股的PPP項目，應視同政府投資項目管理，適用于條例相關規定，包括投資主管部門或其他部門要審批項目可行性研究報告、初步設計和核定初步設計概算投資以及納入政府投資年度計劃等。同時，在投資建設階段使用了政府投資資金的PPP項目，如通過政府投資補助或貸款貼息等方式，也應適用于條例相關條款規定，如項目要申報并納入政府投資年度計劃。

　　值得注意的是，通過投資補助或貸款貼息方式使用政府投資資金的企業投資項目，盡管不屬于政府投資項目，也適用于條例相關規定，如需要納入政府投資年度計劃。還需注意的是，融資平臺公司等國有企業投資建設的基礎設施或公共服務項目(即使是非經營性項目)，如果投資建設階段不使用政府投資資金，按條例規定也不屬于政府投資項目，應按照《企業投資項目核準和備案條例》相關規定實行核準或備案制，而非審批制。按照權力法定的原則，這樣的項目政府也無權審批。

　　四、健全政府投資決策機制

　　條例總結和繼承了長期以來實施政府投資科學決策的好經驗、好辦法。條例強調要對政府投資項目進行深入的可行性研究論證，明確提出了項目建議書、可行性研究報告、初步設計和概算審查等政府投資項目的前期工作程序，以及相應的編(研究編制項目建議書和可行性研究報告)、報(項目申報)、評(咨詢評估)、審(審批部門審查)的主要要求。條例提出了重大項目要引入咨詢評估和專家評審等科學決策機制。特別是，條例針對長期以來政府投資項目建設資金不落實的問題，提出把項目建設資金的落實情況作為審批項目可行性研究報告的重要依據，這有利于抑制地方政府的投資沖動和防范“拍腦袋工程”和“形象工程”，更有助于保障政府投資與經濟發展階段和財力相匹配，從而從源頭上防范財政風險。

　　條例還提出，初步設計提出的投資概算超過項目可行性研究批復的投資估算10%的，項目單位應當向投資主管部門報告，也有助于從源頭遏制政府投資項目超建設規模、增加建設內容、超標準建設等突出問題，從而有助于提高投資決策的科學化水平。投融資體制改革永遠在路上，條例還為進一步健全政府投資決策機制、提高科學決策水平預留了改革創新的空間。

　　五、簡化政府投資項目前期工作程序

　　條例貫徹落實了中央關于投資領域放管服改革的要求，根據項目的建設性質和建設規模以及技術條件等因素，提出可適度簡化政府投資項目的前期工作程序。比如，相關規劃中已經明確的項目，建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目，可以在項目建議書批復后直接做初步設計，或者是可研報告代項目建議書。值得注意的是，簡化前期工作程序并不意味著減少項目前期研究論證的主要內容和降低相關研究論證要求，項目建議書、可研報告或初步設計的深度仍然應該滿足相關要求。條例體現了“可以做”的立法原則，地方政府有關部門可按照條例的原則要求，探索不同項目簡化前期工作程序的方式方法。

　　六、強化投資概算對項目總投資的約束作用

　　“超投資、超概算”是我國政府投資項目長期存在的共性問題和突出問題，也是一個世界性的難題。然而，政府投資項目的“超投資、超概算”問題本身只是表象，背后實際上與項目單位不規范的投資行為直接相關，如項目單位擅自擴大建設規模、增加建設內容和提高建設標準等。條例為此進行了針對性的制度設計。條例提出，把政府投資項目的概算投資作為控制項目總投資的依據和安排政府投資資金以及納入政府投資年度計劃的重要依據。這在很大程度上確立了經審查的項目概算投資的“法定”地位，有助于規范政府投資項目的過程管理，防范政府投資項目建設實施中經常出現的超規模、超標準和超投資等突出問題。

　　七、編制實施政府投資年度計劃

　　政府投資年度計劃是統籌安排政府投資資金與項目以及銜接財政預算的樞紐和平臺。編制政府投資年度計劃的主要目的是在時序、空間上統籌安排政府投資資金和政府投資項目以及使用政府投資資金的企業投資項目，從而實現條例提出的政府投資要與經濟發展階段和財力匹配的要求，實現政府投資資金和財政預算之間的年度平衡。這無疑有助于從總量上，以及區域和行業領域等結構上控制政府投資資金的投向范圍，使有限的政府投資真正用于補短板、強弱項等關鍵領域和薄弱環節，用于更需要政府投資支持的相對落后地區和農村地區，從而更好地發揮政府投資的作用，更好地發揮政府投資對優化供給結構的作用。

　　八、強調全過程的政府債務風險防控

　　防風險是中央提出的現階段的三大攻堅任務之一。條例把政府投資領域防風險特別是防范政府債務風險作為重要主題。條例對規范政府投資項目的債務融資行為提出了明確要求，專門設置了若干“防火墻”，包括：政府投資要與經濟發展階段和財力相匹配；把建設資金的落實情況作為項目可行性研究審查的重點內容之一；制定和實施政府投資年度計劃并與預算相銜接；財政部門要預算及時、足額撥付資金；政府及有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金，政府投資項目不得由施工單位墊資建設等。這無疑有助于從源頭上防控地方政府財政風險、防范隱性債務。

　　按照條例以及其他相關法律法規的規定，地方政府、有關部門及所屬事業機構實施的F+EPC模式屬于違法，政府投資項目拖欠工程款屬于政府隱性債務。條例出臺后，政府與融資平臺公司等國有企業的責權利關系無疑更加明確，融資平臺公司要加快實現市場化轉型，剝離政府的融資功能，公司籌借的債務依法不屬于政府債務。

　　九、所有投資項目要納入在線平臺管理

　　投資項目代碼制度是投資管理的一項基本制度。非涉密項目用好項目代碼是條例提出的項目單位的法定義務和各有關部門的法定職責。條例提出，發揮投資項目在線審批監管平臺(簡稱“在線平臺”)的作用，實現部門信息共享。這無疑有助于對政府投資項目實現動態監管和協同監管，從而有助于規范政府投資行為和提高政府投資效益。考慮到2016年出臺的《企業投資項目核準和備案條例》中已經明確提出，實行核準和備案制管理的企業投資項目也要納入在線平臺管理并上報相關基本信息和數據。這意味著投資主管部門通過在線平臺可實現對全社會固定資產投資活動的動態監管，從而有助于提高投資宏觀調控的針對性和時效性，有利于優化投資結構和發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。

　　十、建立健全投資責任約束機制

　　條例從投資決策、執行和監督等全過程規范了政府的投資、融資行為，建立了對違法違規的政府投資、融資行為的處罰機制。條例提出的責任約束機制，不僅針對項目單位，也針對行使投資管理相關權力的投資主管部門及其他有關部門，還針對負有領導責任的主要領導和主要責任人。如果說此前不規范的政府投資、融資行為只是違背部門規章或規范性文件的話，條例出臺后很多行為就屬于違法了，要接受處分甚至承擔法律責任。所以，條例有助于約束有關部門和項目單位及其有關個人的行為，從而進一步規范政府投資資金使用和項目管理。(作者：吳亞平  系國家發展改革委投資研究所體制政策室主任、研究員、博導)

　　轉自：上海證券報

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