關乎億萬農民切身利益的《土地管理法》，完成了里程碑式的修法進程。
8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議以163票贊成、1票反對、3票棄權，表決通過了關于修改《土地管理法》《城市房地產管理法》的決定。決定自2020年1月1日起施行。
時隔15年再次修法，新法做出了多項重大制度突破：允許集體經營性建設用地在符合一定條件的前提下入市、改革土地征收制度、下放宅基地審批權等。
其中，針對土地征收多年積累下來的痛點難點，新法首次將公共利益范圍進行明確界定，規定征收補償不再按照土地年產值來計算，而是通過制定公布片區綜合地價確定，針對征地程序不夠規范問題，改革征地程序，落實農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監督權。
《中國經營報》記者注意到，此次修法以來一直備受爭議的成片開發建設征地，在新增了多個限定后被納入公共利益范疇，作為6種公共利益情形中的一種。
受訪專家認為，土地征收同時具有保障土地增值歸公的作用。對符合條件的成片開發建設用地實行征收，可以統籌平衡土地取得過程中的土地財產補償關系，實現同地同價的公正補償。
此外，新法實際上通過多個條件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片開發建設征地具有公共利益屬性。
6種公共利益情形
“原來憲法和《土地管理法》都規定，國家為了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？長期以來沒有明確的法律規定，特別是《土地管理法》又規定，任何單位和個人使用土地必須使用國有土地，所以導致了征收成為獲得土地的唯一途徑。”自然資源部法規司司長魏莉華26日在談及新法完善土地征收時表示。
現行的《土地管理法》還規定，集體建設用地不能直接進入市場，這就導致征地規模不斷擴大，被征地農民的合法權益和長遠生計得不到有效的保障。
修改后的《土地管理法》，在總結試點經驗的基礎上，列舉了6種情形，對于哪些是公共利益可以動用國家征收權做出了明確的界定：因軍事外交、政府組織實施的基礎設施建設、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程、成片開發建設以及為公共利益需要的其他情形等6種情況確需要征地的，可以依法實施征收。
“這一規定將有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權。”魏莉華表示。
縮小征地范圍，減少非公益性用地劃撥，是黨的十八屆三中全會確立的改革方向。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央、國務院《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》都強調，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍。”
為了讓征地確實為公共利益所需，新法還做出了諸多限定。
新法規定，為公共利益需要的征地，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃；扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開發建設，還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃；成片開發應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。
多年來一直呼吁集體土地入市的北京大學憲法與行政法研究中心名譽主任姜明安教授向《中國經營報》記者表示，從法律層面說，“公共利益”很難以法律列舉的形式完全界定清楚，其彈性很大，范圍可寬可窄。國外也如此，雖然通過法律列舉比較明確，但不可能列舉完全，法律只能以兜底條款概括，實踐中還往往通過具體案例來確定。
但他認為，新法實際上通過多個條件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片開發建設征地具有公共利益屬性。
從成片開發建設征地來說，條件控制包括在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內、要符合國民經濟和社會發展規劃和年度計劃等、要符合自然資源主管部門規定的標準等。而程序控制，則明確經省級以上人民政府批準、縣級以上地方人民政府組織實施以及擬申請征收前，向被征地人公告、聽取意見，當多數人對征地有異議時組織召開聽證會等。
成片開發仍需征地
成片開發建設用地，一直是土地征收中備受關注的領域。
值得注意的是，在新法關于公共利益界定的6種情形中，包含成片開發建設，被列入6種情形中的第5種。
新法規定，“在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的”，可以依法實施征收。
自然資源部部長陸昊曾在去年年底向全國人大常委會作草案說明時表示，將成片開發納入可以征地的情形，以免對經濟社會發展影響過大。他同時強調，成片開發可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，此外不能再實施“成片開發”征地，為集體經營性建設用地入市預留空間。
記者注意到，在一審和二審稿中，并無“經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施”這一限定，此限定是在三審稿中新增的，延續到了終審稿并最終獲通過。
實際上，關于成片開發建設被納入公共利益范疇，從《土地管理法》修法以來一直爭議較大。
而爭議焦點在于，成片開發是否具有公共利益屬性，有參與審議的委員認為，住宅小區、開發區、工業園區都是成片開發，但這些不屬于公共利益。
二審中，委員矯勇提出，成片開發建設，“一般指的就是房地產的開發，還有就像集餐飲、購物、娛樂為一體這種成片開發，這種開發很難說是公益性的。也有委員認為，政府因為明確享有土地利用總體規劃的編制權，也有可能根據自己的需要去定義”成片開發中的公共利益，從而提高地方政府擴大土地征收范圍的風險。
正是在諸多爭議中，三審稿增加了上述對成片開發的限定。
“三審稿中增加這一限定，主要是防止地方政府濫用對成片開發建設用地進行征收的這一規定。”中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映告訴《中國經營報》記者。
在王小映看來，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，組織實施的成片開發建設用地，符合一定條件的，保留由地方政府征收是必要的。土地征收是為了公共利益的需要，政府動用土地征收權取得土地的一種法律制度，同時，也應看到這一法律制度背后的經濟關系。
“從經濟關系來看，土地征收同時具有保障土地增值歸公的作用。對符合條件的成片開發建設用地實行征收，可以統籌平衡土地取得過程中的土地財產補償關系，實現同地同價的公正補償，有利于在統一的土地供應過程中保證不同規劃用途土地的增值收益能夠公平地歸公，有利于大規模地開展基礎開發和配套建設。” 王小映說。
他進一步解釋稱，我國的現實情況是總體上人多地少，規劃對土地價格的影響很大，尤其在特大城市和大城市的建設拓展地區，農用地轉為建設性用地后不同規劃用途土地的增值差異幅度很大。在這些地區的農用地轉用和開發建設中，必須考慮如何統籌平衡各類土地經濟關系，有效控制土地投機，促進社會公平等問題。
“成片開發，其用地性質是綜合性的，既有公益性用地，如道路基礎設施用地，也有經營性的，如商品房用地、工業用地等。成片開發的好處在于，一是政府統一征地可以保證同地同價補償；二是保證在土地供應過程中不同規劃用途土地上產生的不同程度的增值能夠公平地歸公；三是有利于組織大規模的土地基礎開發和配套建設。”王小映說。
姜明安還認為，新法規定，征地應該保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障，相較現行《土地管理法》，對農民的合法權益的保障更加充分有效。但他提出，在成片開發建設前，相關部門應該扎實做好開發項目的論證工作，保證成片開發方案切實可行，確實能帶來真正好的收益，并保證成片開發帶來的收益，農民能夠共享。
按照新法規定，成片開發應當同時符合國務院自然資源主管部門規定的標準。
隨著修法完成，制定成片開發的標準已經提上日程。魏莉華在新法通過后透露，自然資源部將根據授權規定，研究出臺土地征收成片開發的標準。
王小映認為，在實際操作中對于成片開發的標準認定，需要考慮建設用地規模，但是，僅僅考慮規模是不夠的，需要統籌考慮土地開發的規模性、綜合性、配套性和復雜性等因素。比如在一些偏遠地區的中小城市，土地經濟關系比較簡單，土地增值幅度和差異也不大，對成片開發實行征收管制的必要性也就比較低，因此成片開發的標準就可以定得嚴格一些。但是在特大城市、大城市等地區，土地經濟關系比較復雜，土地用途和用地主體類型多樣，不同規劃用途土地的增值差異很大，成片開發標準的認定就應當寬一些。
試點縣：試點目錄有效期到年底
實際上，2015年2月以來，中央確定的33個農村土地制度改革試點縣已經在縮小征地范圍、規范征地程序、完善多元保障機制等方面開展了多項制度性的探索和實踐。
據了解，該試點突破現有《土地管理法》《城市房地產管理法》中的部分條款，試點內容包括農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。
其中，嚴格界定公共利益的用地界限和標準，是試點的重要內容之一。
據記者了解，湖南瀏陽、河南長垣等多地都已出臺了試點地區土地征收目錄，來界定公共利益范圍。
以長垣縣為例，其目錄包含9大類26小類的征地類型。
瀏陽市農村土地制度改革試點工作領導小組辦公室蔡主任接受《中國經營報》記者采訪時表示，此前該縣制定的《土地征收試點目錄》與新《土地管理法》規定的6種情形“差不多”。
目前，按照中央要求，33個試點縣將于2019年12月31日結束試點。蔡主任告訴記者，在此之前，該縣制定的《土地征收試點目錄》依然有效。從明年1月開始，將按照新《土地管理法》的內容實施。
瀏陽市農村土地制度改革試點工作領導小組辦公室另一位工作人員告訴記者，試點過程中，大部分都是按照“公共利益的需要”來實施征收的。
“但困難也是有的。”就具體是哪方面的困難，該人士并未透露。
另一位試點縣相關人士告訴記者，新《土地管理法》通過后，省級部門將制定修改本省的土地管理法實施細則，試點縣也將參照新的實施細則開展工作。
目前，距離新《土地管理法》實施還有4個月時間，與該法相關的法律法規、配套規章的修訂工作也將陸續開展。
魏莉華表示，自然資源部將抓緊啟動《土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》的全面修訂工作，細化落實農村土地制度改革的各項制度安排。同時，啟動對土地管理配套規章的全面清理工作，該修改的修改，該廢止的廢止。
轉自：中國經營報
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