《橫向壟斷協議案件寬大制度適用指南》解讀

　　為了預防和制止橫向壟斷協議行為，提升反壟斷監管效能，降低行政執法成本并給經營者提供明確指引，在總結執法經驗和借鑒其他國家成熟做法的基礎上，根據《反壟斷法》規定，國務院反壟斷委員會制定出臺《橫向壟斷協議案件寬大制度適用指南》（以下簡稱《指南》）。

　　一、起草背景和主要考慮

　　橫向壟斷協議通常嚴重排除、限制競爭。但從執法實踐看，由于面臨嚴厲的處罰，該類行為往往具有高度隱秘性，反壟斷執法機構調查和取證的難度較大。如果經營者主動報告橫向壟斷協議行為并提供重要證據，不僅有助于執法機構盡早發現并制止壟斷行為，節約行政執法成本，提升執法效率，更有助于及時有效保護市場公平競爭，維護消費者利益。為此，《反壟斷法》在第四十六條關于壟斷協議法律責任的規定中建立了“坦白從寬”機制，即寬大制度，明確指出“經營者主動向國務院反壟斷執法機構報告達成壟斷協議的有關情況并提供重要證據的，執法機構可以酌情減輕或者免除對該經營者的處罰”。

　　設立寬大制度是世界大多數司法轄區的通行做法。寬大制度于1978年起源于美國，其后許多國家和地區相繼建立了各自的寬大制度。例如，歐共體委員會在1996年發布了《關于在卡特爾案件中免征或者減征罰款的通告》（2002年、2006年修訂），日本在2005年修訂《禁止私人壟斷及確保公正交易法》時引入了課征金減免制度。與此同時，各國對寬大制度的規定也越來越細化和清晰，例如英國從2017年起開始起草專門針對民航、金融、鐵路等監管行業的寬大制度適用指南，歐盟在2019年正式上線了“eLeniency”在線寬大申請系統。隨著寬大制度的建立和完善，在查處壟斷協議方面發揮的積極作用日益凸顯。據統計，在美國、歐盟、日本和韓國，60%以上的壟斷協議案件是通過寬大制度發現并查處的。OECD在2014年發布《寬大制度中標記的使用》顯示，從1996年起美國反壟斷刑事案件累計罰金超過50億美元，其中超過90%來自因寬大制度啟動的調查。可見，寬大制度已經成為各司法轄區發現和查處壟斷協議案件的重要途徑。

　　2008年《反壟斷法》實施至2020年9月，中央和地方執法機構累計查處壟斷協議案件191件，罰沒款金額44.88億元，積累了較為豐富的執法經驗。但這些案件中適用寬大制度的并不多，其中一個重要原因是由于《反壟斷法》中關于寬大制度的規定較為原則，經營者缺乏明確和操作性強的指引。為進一步營造透明度高、可預見性強的反壟斷執法環境，提高執法機構工作的統一性、規范性和高效性，建立更加細化、可操作性強的寬大制度，國務院反壟斷委員會根據《反壟斷法》，制定《指南》。

　　二、起草過程

　　2015年6月，國務院反壟斷委員會辦公室組織原三家執法機構開展《指南》起草工作。在起草過程中，起草單位認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質量，廣泛吸納地方政府部門、研究機構、企業和行業協會專家，共同參與起草工作。起草單位立足國情，認真研究梳理、充分借鑒了歐美國家的經驗做法，并廣泛征求了政府部門、司法機關、研究機構、企業和社會公眾等的意見，經過多次研討論證，形成了《指南》草案。

　　2017年2月，國務院反壟斷委員會辦公室就《指南》草案向國務院反壟斷委員會成員單位、專家咨詢組專家征求意見，根據回復意見對《指南》草案進行了修改。2018年8月，根據國務院機構改革情況對《指南》草案部分內容作進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經委員會主任批準，于2019年1月印發。

　　三、主要內容和特點

　　《指南》共計十六條，對寬大制度進行了具體設計，包括目的和依據、適用范圍、經營者申請寬大的時間和程序、應提交的材料、獲得寬大需滿足的條件和執法機構的審理審查等內容。《指南》既明確了經營者應當如何申請寬大以及如何配合執法機構調查，也明確了執法機構應當如何適用寬大制度給予經營者減免，為經營者和執法機構提供了行為指南。總體上看，《指南》具有以下幾個特點。

　　（一）注重及時性，鼓勵經營者及早申請寬大。

　　經營者越早向執法機構坦白違法行為，越有利于瓦解壟斷協議，恢復市場競爭。因此，執法機構鼓勵橫向壟斷協議參與者在意識到自身的違法行為后，盡早向執法機構報告，爭取減輕或免除處罰的機會。《指南》多處設計均體現這一取向。

　　一是區分減免梯度。對越早申請寬大的經營者，執法機構可以酌情給予減輕處罰的幅度就越大。其中，對第一個申請并獲得寬大的經營者，執法機構可以對其免除全部罰款或按照不低于80%的幅度減輕罰款。如果該經營者是在執法機構立案前或啟動調查程序前就提出申請，那么執法機構將免除其全部罰款。對于后序順位的經營者，至多可以獲得50%的減輕幅度。“先到先得”是寬大制度的最大特點。

　　二是設立登記制度。執法機構收到經營者提交的報告及重要證據后，將向經營者出具書面回執，明確收到的時間及材料清單。該制度明確了執法機構的義務，使雙方對申請寬大的時間形成統一認知，保障了經營者的合法權益。同時，登記制度為第一個申請寬大的經營者提供了最長不超過60日的“先占期”：即如果第一個申請寬大的經營者能夠提供符合要求的報告，但暫時無法提供全部證據，執法機構可以以經營者首次提交報告的時間作為其申請寬大的時間，并給予其寬限期以補齊證據。寬限期一般不超過30日，特殊情況下可延長至60日。該制度鼓勵經營者盡早報告，為那些較早具有坦白意愿的經營者獲得更大減輕幅度的機會提供了制度保障。

　　（二）增強指引性，細化報告和重要證據要求。

　　依據《反壟斷法》，經營者獲得寬大的前提是主動向執法機構報告并提供重要證據，但關于報告內容及重要證據的判定標準未做明確規定。經營者和執法機構雙方對報告及重要證據可能存在不同解釋，從而增加了經營者獲得寬大的不確定性。為此，《指南》詳細規定了經營者可以申請寬大的時間、報告所需涵蓋的信息、重要證據的標準以及經營者應當履行的義務等內容，為經營者和執法機構提供了明確指引，增加了透明度和可操作性。這部分內容主要體現在《指南》的第四條至第十條。總體來看，經營者獲得寬大需要履行的義務為：

　　一是及時提出寬大申請。《指南》指出，經營者提交寬大申請不必等待執法機構正式立案后，可以在執法機構立案前甚至是啟動調查前提交。經營者也可以在執法機構已經發現違法行為并立案后提交，但最晚不遲于執法機構作出行政處罰告知前。經營者提交寬大申請可以是口頭或者書面形式。在申請寬大前，經營者可以匿名或者實名與執法機構進行溝通以增進了解。

　　二是按要求提交與壟斷協議有關的報告及重要證據。《指南》第六條和第八條詳細列舉了第一個和之后申請寬大的經營者提交報告所需包含的主要信息及重要證據的認定標準，一方面對經營者申請寬大提出了基本要求，避免因材料不清造成執法效率降低；另一方面有利于經營者在申請寬大時參照準備相關材料。需要指出的是，對于第一個和之后的申請者，所需提供的報告和證據分別有所側重。對于第一個申請者，側重要求提供壟斷協議達成和實施的基本事實及參與人信息，重在全面、及時、準確，且是執法機構尚未掌握的內容；而對于之后的申請者，側重要求證據材料具有更大證明力和補充證明價值。

　　三是全面配合執法機構調查。《指南》要求，申請寬大的經營者除應提交相關材料之外，還需要全面配合執法機構的調查工作才能夠獲得寬大。具體包括：停止涉嫌違法行為，不得隱匿、銷毀、轉移證據或者提供虛假材料、信息，不對外披露相關情況等。依據《反壟斷法》有關規定，配合執法機構調查是任何當事人、利害關系人或者其他有關單位或者個人的義務。《指南》將經營者配合調查程度作為獲得寬大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在體現執法寬容性的同時也強調了執法的嚴肅性。

　　（三）提高透明性，明確執法機構行動指南。

　　寬大本質上是執法機構在確定處罰幅度時的酌定情節。為提升執法透明度，統一執法尺度和標準，保護當事人的合法權益，《指南》提出了執法機構應遵循的一般原則、考慮的主要因素和執法義務等，主要體現在《指南》第十一條至第十六條。

　　一是確立總體原則。《指南》明確，給予經營者寬大的額度應當與經營者協助執法機構查處橫向壟斷協議案件的貢獻程度相匹配，即經營者的坦白程度與其獲得的處罰程度密切相關。該原則為執法機構在相應區間內確認具體的減免幅度提供了裁量依據。其中，“貢獻程度”主要體現在經營者報告壟斷協議有關情況的時間、提供證據的重要程度、配合調查的程度等方面。同時，由于減免處罰屬于酌定情節，該原則也為執法機構的自由裁量權提供了一般性約束。

　　二是明晰寬大順位確定依據。經營者的寬大順位將直接決定其可以獲得的減免幅度，明確考量依據有助于增加經營者的可預期性，規范執法機構的自由裁量權。《指南》明確，經營者申請寬大的時間先后是確定寬大順位的唯一依據。同時《指南》第六條、第八條分別就不同順位經營者提供材料的義務進行了明確規定，從而保障不同順位經營者的適格性。僅以時間作為考量標準，一方面是使判定更加客觀公正，增加執法透明度；另一方面，以時間先后為依據也充分體現了鼓勵經營者盡早寬大的態度。

　　三是說明了具體審理審查過程。執法機構給予寬大的一般程序是：第一，調查認定壟斷協議行為成立；第二，根據經營者違法情節的輕重，綜合考慮除寬大申請以外所有情節確定對經營者的處罰金額；第三，根據經營者配合調查情形等分別作出是否給予寬大的決定；第四，根據符合寬大要求經營者的順位及貢獻程度確定具體的減免幅度。《指南》明確，一般情況下，執法機構在同一壟斷協議案件中最多給予三個經營者寬大，特殊情況下可以考慮給予更多經營者寬大。

　　上述內容為執法機構的執法實踐提供了一般性的參照標準，也增強了經營者對自身行為可否獲得寬大及相應減免幅度的可預期性。此外，《指南》還明確了執法機構在保密等方面的責任，有助于在執法過程中切實保障當事人的合法權益，減輕當事人主動坦白的顧慮等。

　　四、其他情況說明

　　（一）指南的適用范圍。

　　一是《指南》僅適用于橫向壟斷協議案件，即《反壟斷法》第十三條第一款規定的具有競爭關系的經營者達成的壟斷協議，不適用縱向壟斷協議。二是《指南》所指減輕或免除處罰一般適用于對經營者的罰款金額。對于經營者違法所得部分，執法機構可以參考對罰款的處理方式。

　　（二）協議組織者不得免除處罰。

　　《指南》第十條規定，經營者組織、脅迫其他經營者參與達成、實施壟斷協議或者妨礙其他經營者停止該違法行為的，執法機構不對其免除處罰，但可以相應給予減輕處罰。由于橫向壟斷協議對競爭造成的損害非常嚴重，如果協議存在明顯的組織者或《指南》描述的其他惡劣情形的，本著過罰相當的原則，相關經營者無法被免除處罰。

　　我國《反壟斷法》引入寬大制度，是借鑒國際經驗，提升執法效率，維護市場競爭秩序的重要舉措。《反壟斷法》實施12年后，緊密結合中國國情和執法經驗制定《指南》，提出適用寬大制度的中國做法，在我國邁入經濟發展新階段、國際化程度日益加深的背景下，有助于進一步明確規則，加強和完善反壟斷執法體系，打造市場化法治化國際化營商環境，推動建立統一開放、競爭有序的現代市場體系。

　　轉自：中國市場監管報

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