生態功能區PPP探索：國退民進正當時

　　近日，為了規范PPP項目發展，財政部近期發文集中清理PPP項目庫，清退不合規項目。國資委隨后也發文要求PPP主力軍央企對PPP業務實行總量管控，防范風險。
 

　　PPP發展3年多以來，投資的主力始終是央企和地方國企，且份額呈現出上升趨勢，而民企的市場份額不斷下降，PPP被泛化濫用現象愈演愈烈。
 

　　國家發改委也正在對央企和民企參與 PPP 項目一抑一揚。在剛剛發布的相關文件中，發改委規定重點推介以使用者付費為主的特許經營類項目，在經營層面保證民企參與 PPP項目風險可控;同時鼓勵政府投資通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式支持民間資本 PPP項目。
 

　　何以大力度推動國退民進?這三年來，央企所有的PPP項目，仍大量集中在基礎設施條件較好的城市。而在最需要投資的領域和地處偏遠的生態功能區，則備受冷落，這導致資金投入的邊際效應越來越小。
 

　　PPP模式仍將是本屆政府的主推方向，改弦更張是要讓PPP回歸初心，去偽存真。
 

　　提速環保PPP
 

　　事實上，在生態環保領域，民營資本一直保持著旺盛的參與熱情。
 

　　近日，根據財政部公布的全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報顯示，民企參與生態環保項目明顯增加。相比去年位居前列的市政工程、交通運輸和水利建設領域，今年位居前列的分別是市政工程、生態建設和環境保護。
 

　　鼓勵民營企業參與生態環保領域的PPP投資，是本輪政策轉向的重要指向，尤其是急需投資的生態功能區。
 

　　生態功能區是指在涵養水源、保持水土、調蓄洪水、防風固沙、維系生物多樣性等方面具有重要作用的重要生態功能區內，有選擇地劃定一定面積予以重點保護和限制開發建設的區域。建立生態功能區，對于防止和減輕自然災害，協調流域及區域生態保護與經濟社會發展，保障國家和地方生態安全具有重要意義。
 

　　為生態功能區植入PPP項目，首先要給該地區找到獨一無二的資源稟賦，把資源轉化為資產，并培育為一個產業。PPP模式應用于生態主體功能區縣域經濟發展，能夠突破財政投入不足和縣域發展受困的格局，整合社會資源，形成多元化、可持續的資金投入機制。
 

　　近年來，一些民營企業，也逐步涉足了PPP項目的設計和運營。北方中郡投資(北京)有限公司(以下簡稱中郡運營)的總經理錢瑞霞說：“國家對于生態功能區的PPP項目，在政策方面應當有特殊的安排。”
 

　　錢瑞霞認為，一方面，生態功能區的縣級政府，對PPP項目極為渴求，亟需社會資本進入;而另一方面，在理想和現實之間，又存在著諸多羈絆。
 

　　首先，生態功能區的生態環境脆弱，區域內的草原、沙地和湖泊，往往得不到及時的生態修復，需要政府投入大量人力物力進行生態建設，而這些地區的政府，往往對PPP認識有限，政府治理體系不盡科學，運行效率低。
 

　　其次，生態功能區的縣級政府普遍財政收入低，經濟總量小，屬于經濟欠發達地區，甚至是國家級貧困縣，這樣的地區更需要金融的支持，但這些地區往往又是傳統金融機構不愿意光顧的地方。
 

　　再次，生態功能區大都處在邊疆和少數民族地區，這些地區文化資源非常豐富，卻往往處于原始狀態，缺乏挖掘和開發。在PPP項目的啟動階段，這些地區往往缺乏一整套的資源要素，諸如科技、金融和商業模式，統統都是短板。
 

　　上述三個矛盾，對于民營產業資本來說，是一道艱難的選擇題。生態功能區的PPP項目，一方面蘊藏著巨大的商機，一方面又基礎落后、風險巨大。在這樣的背景下，產業資本一定更愿意去義烏這樣的百強縣，因為這些地方的基礎設施很完善，投資回報穩定可期。
 

　　破題財政困境

　　環境保護部環境規劃院環境PPP中心主任逯元堂近期表示，目前，在環保領域，基本上都是以公益性項目為主，后期需要政府付費。但如果不創新環境PPP項目的投資回報機制，完全依靠政府付費，項目就難以持續。
 

　　錢瑞霞認為，要打破相互觀望的僵局，一定是政府先動起來，主動與社會資本合作，放開市場，擁抱民營資本。既然是缺基礎設施，缺乏公共服務設施，那一定要政府來牽頭，想辦法先籌措啟動資金，為社會資本提供完善穩定的政策保障，才能最終吸引民間資本。
 

　　今年5月份，以內蒙古扎賚諾爾區全域旅游基礎設施及公共產品建設項目為例，該項目總投資約3.2億元，對于經濟總量偏小、財政能力較弱的扎賚諾爾，這樣的投入堪稱巨資投入。
 

　　傳統模式下，政府通過負債來建設基礎設施和公共服務，往往造成地方政府舉債過高。而PPP模式下，政府的投資支出由政府負債轉變財政一般性預算支出，通過政府購買服務的方式引入社會資本、拓展融資渠道，把資源轉變為資產，提供真正符合市場需求的產品。
 

　　正是在這樣的思路下，內蒙古扎賚諾爾區政府引入了中郡運營等一批民營企業，全面參與扎賚諾爾的全域旅游大開發。中郡運營作為中國生態功能區產業運營商，為縣域經濟發展提供戰略規劃、投融資、基礎設施提升、公共服務配套、產業導入以及品牌運營等一攬子服務。
 

　　在錢瑞霞看來，中郡運營作為產業設計者，他們做的第一件事是為縣域經濟定位，為該生態功能區的發展方向定位。通過定位，把資源統籌起來，把藍圖描繪出來，然后在延攬產業資本進入，無論是旅游開發，還是生態修復，抑或是特色農業……讓產業資本循序漸進地進入該區域。
 

　　其難點在于：生態功能區的首要發展目標，是保護該區域的生態不被破壞，為國家輸出生態產品，或者涵蓋水分，或者實施沙地治理，或者維持生物多樣性，這樣的功能不能破壞，只能增強。設計主導產業，必須在這個前提下展開。
 

　　求解綠色回報
 

　　有關數據顯示，“十三五”期間中國綠色產業每年至少需要投入2萬億以上，近五年大氣治理需求約為1.7萬億，其中政府的財政資金大概只能提供其中的10%至15%，大量資金缺口需要民間資本給予支撐。
 

　　森林、草原和湖泊，兼有生態建設保護的主體功能和綠色生產的經濟功能，是經濟和社會可持續發展的重要基礎。隨著生態環境產業進入萬億投資的新時代，如何運用社會資本完成生態治理，是為問題的關鍵，要踐行綠水青山就是金山銀山，在政府積極引導的同時，最終要靠商業的力量。
 

　　目前，中國尚未建立起促進綠水青山轉變為金山銀山的環境經濟政策體系。對于生態功能區縣域來說，往往并沒有特別大的工程項目，主導產業投資期長，回報率不確定，令社會資本望而卻步。
 

　　不過，在錢瑞霞看來，圍繞生態保護而設計的PPP項目中，完全可以實現可觀的回報。
 

　　以內蒙古陳巴爾虎旗中國草原產業集聚區PPP項目為例，中郡運營牽頭的社會資本聯合體中標金額8.56億元，項目內容包括草博館、草博園景觀綠化及城市品牌營銷等一系列工程。在該項目中，以草牧業為主導產業的陳巴爾虎旗，將生態修復、草牧業和全域旅游結合開發，吸引了社會資本的參與。
 

　　當然，運營的關鍵，還是要集中精力來發展。錢瑞霞認為，要圍繞一個縣級政府來定位，首先是選擇出當地的特色主導產業，而主導產業不能過多，過多就談不上主導，對于縣域經濟來說，主導產業一般不能超過三個。
 

　　綠水青山是資源狀態，金山銀山是產品狀態。從綠水青山變成金山銀山，中間需要漫長的過程。這其中，縣一級政府信用，能不能打動社會資本，往往是PPP項目成敗的關鍵，同時也是社會資本很困惑的事。
 

　　一個公共產品的設計、建設、融資、運營、維護、移交的確需要相當長的過程。PPP項目成功與否，必須有一個透明公開、可預期的政策制度安排。彼此守約、遵守契約精神，是PPP模式的最佳合作環境，政府信用必須為PPP項目保駕護航。
 

　　從市場角度來看，生態環保項目有著需求量大、項目投資額小、分布零散等特征，故而民營企業的參與積極性要明顯高于國有企業，在該領域也誕生了許多家利潤可觀、業務持續性良好的優質民營上市公司。
 

　　未來，政府推出PPP項目的核心訴求，將從融資轉向運營，并筑牢守信的底線，那些具有公益性且有良好現金流的生態環保PPP項目，會密集推出并落地，民營資本將會新一輪的PPP項目推進中，發揮更為重要的作用。

        轉自：經濟觀察網

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