高通盛融：金融監管改革的“日韓經驗”

　　同樣作為亞洲經濟的領跑者，日本和韓國經濟金融發展有著類似的經歷，比如1997年亞洲金融風暴、泡沫經濟和2008年金融危機。在這些重要的歷史節點，兩個國家當時的金融監管體系有著各自的表現，給本國經濟發展與金融系統帶來影響。放眼日本和韓國的金融監管史，我們會發現，很難存在十全十美的監管模式，但怎樣通過實施一系列金融監管改革，逐步形成適合自身的特色，對我國而言也有著重要的借鑒意義。今天，我們一起來看看金融監管改革的“日韓經驗”。
 

　　日本篇
 

　　二戰以來，每一次日本經濟在黑暗的低谷中徘徊都是為陳舊的金融體制所困;而每一次日本經濟迎來黎明的曙光，又都是伴隨著一場金融監管體系的改革。
 

　　高度集權的舊監管
 

　　日本在“二戰”成為戰敗國后延續了政府主導的金融監管體制，大藏省“大權獨攬”(是日本自明治維新后直到2000年期間存在的中央政府財政機關，主管日本財政、金融、稅收，2001年被分拆為財務省和金融廳)，實際掌控了當時對金融機構的監管權力與日本央行兩大力量(見圖一)。
 

　　圖一：日本舊的金融監管體系
 

　　這樣集權的戰后金融監管體制主要是在利率、金融機構的業務活動領域和國內外市場三方面加以嚴格限制，從而使日本的金融政策具有極高的協同性，整個經濟資源在政府的控制中流向政府所期望發展的行業，這為高效利用有限資金、創造戰后“東亞奇跡”發揮了積極作用。日本在1955年～1973年間的平均經濟增長率高達10%，適應了當時的時代要求。
 

　　但隨著經濟的快速發展，“金融壓抑”問題日益凸顯。日本經濟增長率在1974年后就一直在4%左右徘徊，原有的金融體制已經不再適應日本經濟發展的需要。順應當時西方發達國家的發展潮流，日本也開始了以利率市場化和放松管制為主的漫長的金融自由化歷程。
 

　　放松監管的自由化和高度集權的協同性，在某種程度上創造了80年代日本的泡沫經濟。1985-1989年間，在廣場協議、政策協調、刺激內需等諸多原因的影響下，日本央行被大藏省要求連續5次調低基準利率，將國內利率水平維持在極低水平，給日本國內經濟提供了足夠多的流動性。有了錢之后，日本當時極為松動的監管為這些錢提供了進入市場的通道。
 

　　日本央行與銀行局對當時銀行業向房地產領域貸款額大量增長、迂回貸款逃避監管流向房地產領域的行為不作為。在大量資金流入土地市場與房地產市場的情況下，日本的房價與地價瘋狂上漲，房地產泡沫開始。同時，進入股票市場的錢在不斷循環過程中越來越多，也直接推高了股票價格。
 

　　“好景不長”。1989年，日本政府開始重視房地產與股票市場的泡沫問題，著手去泡沫。這次，日本央行與大藏省又保持著一致的步調，高度集權監管使得在極短期內貨幣政策與監管同時收緊，如此激進快速的收縮直接刺破了一手堆起來的膨脹的房地產與股市泡沫。在1990年與1992年，日本股價與房價分別開始轉向下行，開啟了日本經濟失去的十年甚至二十年。
 

　　新監管2.0系統的誕生
 

　　泡沫經濟的破裂，給日本金融機構造成了沉重打擊，日本在20世紀末出現了倒閉的金融機構、一系列的證券公司丑聞與監管腐敗事件，東京金融中心也進入了漫長的衰退期。
 

　　政府這才開始意識到，僅僅對被監管對象進行改革遠遠不能鏟除當時日本金融系統的惡疾。為了建立起透明、公開、公正的金融市場體系并恢復金融機構的市場信譽，政府開始對金融制度和監管組織結構進行大刀闊斧的改革。
 

　　1996年，當時的日本政府啟動名為“金融大爆炸”的監管體制改革，主要思想是改變過于集權的宏觀經濟審慎體制，給予日本央行足夠的獨立性，剝離大藏省的金融監管與財政權，重建分工與協調并存的宏觀審慎監管體制。
 

　　以1997年通過新《日本銀行法》為標志，日本開始大幅調整監管機構，削弱大藏省的金融控制權，成立金融廳(FSA)統一監管金融業，同時提升日本銀行獨立性。
 

　　到2001年，日本以金融廳為核心、獨立的中央銀行和存款保險機構共同參與、地方財務局等行政部門輔助監管的宏觀審慎統一監管體制基本形成，由此開啟了日式監管的2.0版本(見圖二)。
 

　　圖二：日本現行金融監管體系
 

　　2002年，日本打破了銀行、證券、保險的分業監管模式，實現了金融監管的統一，金融廳承擔全部金融相關制度設計、檢查監督等職能，只有在處置金融破產和金融危機相關事務時，金融廳需要與財務省共同負責。
 

　　金融廳下設企劃、檢查、監督三個局，各局均設專門負責協調工作的總務科。金融廳未設分支機構，財務省下屬的地方財務局受其委托，承擔對地方中小金融機構的監管工作。日本銀行的主要職責是維護物價穩定和金融體系穩定，并有一定的金融機構檢查權。
 

　　所以，在面對金融危機時，日本當時新的監管體制其實是保持著一個張弛有度、松緊結合的節奏，這在2007年危機剛襲來時日本監管機構的表現中可以明顯看出。
 

　　當時，日本央行率先做出反應，降息、購買國債，為市場注入流動性，甚至在必要時為金融機構提供次級貸款，保證各金融機構與金融市場的穩定。
 

　　同時，金融廳也積極利用央行創造的環境，推出了短期應急、中期與長期等有層次的監管舉措。比如在短期應急中，由于股票債券市場波動加大，很多金融機構自有資本出現較大虧損，為此金融廳暫時放松了部分機構的自有資本監管條件，幫助它們度過難關，待市場在央行救市措施下穩定，自有資本得到補充，再伺機恢復原有監管。
 

　　但另一邊，借助日本央行穩定市場的勢頭，金融廳也起草了針對跨境金融機構的監管草案，逆勢地提高監管要求，為后期余波沖擊做好預防準備;同時提出金融機構需按季披露詳細的信息與盈虧，以便金融廳調整應急監管條件。
 

　　因此，危機后，日本沒有采取大的結構性金融改革舉措，監管體制呈現出穩定性，但同時也積極吸取危機教訓，進一步完善金融監管體制，堅持鼓勵金融創新，增強金融市場競爭力，著力提高監管有效性，強化中央銀行的宏觀審慎管理職能，并于2011年發布《日本銀行強化宏觀審慎管理的方案》。
 

　　在這樣的一個協調的環境下，日本的金融體系經受住了考驗，金融機構經營相對穩健，比較成功地度過了2008年金融危機的沖擊，其金融機構所受的影響是幾個主要經濟體中最小的。之所以能有如此出色的表現，不只是因為它在危機來臨時的協調，背后更是日本在新的宏觀審慎監管體系長久的耕耘。
 

　　韓國篇
 

　　當分業監管走向統一監管成為大勢所趨，過去的50年間韓國也經歷了同樣的過程。韓國通過實施一系列金融改革，逐步形成自身特色，最終構建了現行的“統一監管、二元模式”的金融監管體系。
 

　　從1961年開始，為支持經濟發展五年計劃，韓國政府開始全面直接管制金融，監管職能分散在財政部、韓國銀行、銀行監督院、保險監督院、證券監督院等部門。這時的韓國金融監管架構具有明顯的分業特點，但在實際運行中，五個監管機構各部門之間職能交叉、責任不明，存在相互扯皮、效率低下的問題。
 

　　20世紀80年代后，受金融自由化影響，韓國減少對金融市場的行政干預，金融業綜合經營迅速發展，分業監管的體制漏洞日益明顯。
 

　　1997年韓國遭受到亞洲金融危機的嚴重沖擊，隨即借鑒英國經驗，建立起了集中統一的金融監管體制，增強韓國中央銀行的獨立性，將金融監管職能集中于新成立的、直屬國務院的金融監督委員會(FSC)。金融監督委員會下設證券期貨委員會(SFC)和金融監督院(FSS)，分別負責對資本市場和金融機構的監管。
 

　　1997 年《韓國銀行法》規定，韓國銀行專司貨幣政策職能，同時保留少部分間接的監管職能，例如在制定貨幣政策時，有權要求金融監督委員會提供金融機構的經營資料。同時，韓國1998年成立存款保險公司，擁有對全部金融機構的檢查監督權。
 

　　改革之后，監管標準得到了統一，監管覆蓋面積明顯擴大，銀行、證券、保險之間的監管協作水平顯著提高，既堵塞了監管漏洞，又提高了監管效率。據統計，原來監管機構有1700多人，改革之后監管人員下降到1300人左右，人數減少，效率卻大幅提高。
 

　　2008年，韓國再次受到國際金融危機的嚴重沖擊，金融市場劇烈動蕩，貿易出現赤字，通脹高企，外資撤離，貨幣貶值，實體經濟也面臨困境，主要原因是外匯市場不穩定，對國際市場的依存度過高。
 

　　危機中，韓國開展了大規模的金融救援，包括為國內銀行外債提供擔保、動用外匯儲備向銀行和出口商提供資金等，以穩定市場恐慌情緒。同時，韓國再度對金融監管體系進行改革，對金融監管框架做出調整。
 

　　2008年，韓國徹底剝離了財政部的金融監管職能，并最終形成了現行的“統一監管、二元模式”的金融監管體系——“統一監管”是指韓國由統一監管機構對銀行、證券、保險等各類金融機構和金融業務實施集中監管;“二元模式”是指韓國存在兩個不同的統一監管主體：金融服務委員會和金融監督院，分別承擔金融監管的決策權與執行權(見圖三)。
 

　　圖三：韓國現行金融監管體系
 

　　此次金融改革將金融監督委員會與財政部的金融政策司合并為金融服務委員會(FSC)，統一行使金融監管和金融政策制定權，并將韓國金融情報機構(KOFIU)并入其中，由其負責反洗錢和反恐融資行動。
 

　　其中，金融服務委員會屬于韓國中央政府的組成部門，側重決策，負責制定金融法律法規和金融產業政策、審批金融機構重大經營事項、指導金融監督院開展日常監管工作。金融監督院屬于法定特設機構，接受金融委員會的工作指導和監督，側重執行，主要職責為實施日常金融監管和檢查職能、維護金融市場秩序穩定、制裁違法行為和保護消費者權益等。
 

　　此外，鑒于“最后貸款人”——中央銀行對確保金融市場穩健運行、及時高效應對危機的重要性，韓國在2009年啟動修訂《韓國銀行法》，2011年9月正式頒布，通過擴大監管職權、增加宏觀審慎工具，進一步強化了韓國銀行的金融穩定職能。
 

　　綜合看來，在1997年亞洲金融危機后，日本、韓國均建立了統一的金融監管體制;2008年金融危機對日韓金融體系雖有沖擊，但在發達國家中相對較輕，因此，在危機后兩國都沒有大幅調整金融監管組織架構和職能。
 

　　縱觀世界各國的金融監管體制千變萬化，其中一條基本規律就是要與本國的國情和金融發展特點相適應。日本和韓國目前的監管組織架構，借鑒了歐美的一些經驗，但是仍然結合日本和韓國的社會、政治和經濟發展特點進行了調整。從日韓金融監管體系的特點及改革變遷中，我們可以確定：如何在適合自身經濟發展的前提下，協調并有序推進金融監管體系改革，從而避免釀成系統性金融風險，是最為關鍵和重要的。

        轉自：北京視窗

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