一、當前我國農業面臨的困境
農業是國民經濟的基礎產業。近些年來，中央對農業的重視程度不斷加大，從 2004 年到 2014 年連續 11 年間，中央一號文件都聚焦于“三農”問題。主題涵蓋了促進農民增收、提高農業綜合生產能力、全面深化農村改革、加快推進農業現代化等多方面，顯示出中央從各個角度對農業的大力支持。在一號文件的基礎上，各級政府每年都會出臺相關的配套政策。與此同時，財政支農資金也在逐年大幅增加， 2013 年中央財政用于“三農”的支出安排合計 13799 億元，較 1978 年增長了 90 倍，年均增速高達 13 . 8% 。①
然而，在政策和資金的大力支撐下，農業發展面臨的實際困難卻不斷增多：
首先，耕地面積在逐年減少。根據國土資源部公布的全國土地利用變更調查結果， 1996 年底，全國耕地面積為 19 . 51 億畝， 2003 年底下降到 18 . 51 億畝， 2011 年底進一步下降到 18 . 25 億畝， 15 年間全國耕地面積減少了 1 . 26 億畝。②隨著工業化和城鎮化速度的加快， 18 億畝耕地紅線受到越來越大的挑戰。
其次，棄耕撂荒現象日漸嚴重。由于種植業的比較收益不斷下降，工資性收入水平在逐步提高，農民種田積極性越來越低，農村棄耕撂荒現象日漸嚴重。改革開放以來，我國出現了三次規模比較大的拋荒：一是 80 年代中后期，二是 1992 年前后，三是 1997 年至今。近年來，各地普遍出現耕地拋荒現象，且呈現出日益加劇的趨勢（詹琳， 2010 ）。在耕地面積不斷減少的基礎上，棄耕撂荒進一步威脅到我國的糧食安全和其它農產品的有效供給。
第三，農藥殘留不斷加重。農藥曾為增加農產品產出做出過巨大貢獻，然而，過度地依賴農藥來增加產量，對生態環境尤其是土壤產生了嚴重污染，并且直接影響到農產品質量安全，已經成為制約農業發展的一個新難題。我國目前生產和使用的農藥多達幾千種，每年使用量高達 50~60 萬噸，其中約 80% 直接進入環境。由于農藥殘留超標，導致我國很多農產品（如水果、茶葉、蔬菜等）出口受限。長期大量使用農藥造成的經濟損失在逐年增加，而且每年還引發數萬人員中毒傷亡事件（王賽妮、李蘊成， 2007 ）。
除此之外，農業發展還面臨其它問題和矛盾，如種植業結構不平衡、糧食主產區農民收入過低、農民種糧積極性不高等。這些問題既直接影響到我國農業現代化目標的實現，而且還與我國糧食安全及生態環境安全密切相關。因此，如何來解決這些問題顯得尤為迫切。
二、問題的根源
為什么在中央及各級政府的大力扶持下，農業依然面臨著這么多問題？最根本的原因在于農業的政治與經濟功能之間的內在沖突。首先，與其它產業相比，農業的相對收入過低；在農業內部，種植糧食的比較收益在所有農作物中也是偏低的。作為理性“經濟人”的農民，必然會想方設法提高自己的收入，這就意味著在收益相對較低的種植業（或種糧）與收益相對較高的其它產業（或種植經濟作物）之間，農民一般會選擇后者；而從國家的角度來講，政權的穩定是首要任務，必須合理保障糧食的自給率。因此，在農業功能上，農民與政府的首要訴求存在一定的沖突，即保障糧食安全的政治功能與增加收入的經濟功能的沖突。
（一）農業的比較收益偏低
農業的比較收益偏低主要體現在兩個方面，一是與其它產業（如工業、服務業）相比，從事農業的收入相對較低；二是在種植業中，種糧的比較收益比其它經濟作物低。這兩方面的因素直接導致農民大量“逃離”農村和農業，間接則會引發耕地面積減少、棄耕撂荒等問題。
首先，從事農業的收入水平遠遠低于其它產業。農業的投入和產出特性決定了其收益水平在整個經濟體系中都是偏低的。農業的投入要素主要包括土地、勞動力、化肥和農機等，從我國的情況來看，農村的土地和勞動力在當前階段并不稀缺；化肥和農機與其它非農產業的投入相比，價格也相對較便宜；加之農業對技術和資本的要求不高，因而農業的回報率自然比較低。
在我國農村居民的人均純收入中，農業收入與工資性收入之間的比例逐年降低，從 1990 年的 3 . 29 倍一直下降到 2012 年的 79% 。農業比較收益不斷下降，農民自然會“逃離”農村和農業另謀他路。
除了經營性收入外，農業的工資性收入也相對較低。從表 2 中可看出，在過去的十幾年里，從事農業的工資水平在所有產業中是最低的。 1999 年，農業的平均工資為 6877 元，僅占最高的金融業三分之一不到，與制造業相比也相差 30% 左右。到 2011 年，農業平均工資與其它行業的差距進一步增大，分別為金融業和制造業的 27% 和 66% 。
其次，種糧的比較收益低于其它經濟作物。與比較優勢的概念類似，農作物的比較收益是指一畝地種植不同作物的收益高低。在市場經濟條件下，農民可以自如地根據比較收益原則選擇種植何種農作物。
在各主要農產品中，糧食作物的比較收益明顯偏低，其中最低的是小麥，為 0 . 38 ，僅為甘蔗的五分之一；玉米、早稻、大豆和晚稻等糧食作物的比較收益也偏低，都處在平均水平之下。與此相對應，比較收益較高的農作物中，除一季稻外均為經濟作物。
（二）糧食安全關系國家生死存亡
糧食是人類賴以生存的根本，古今中外，沒有哪一個國家不將糧食安全擺在國家安全的重要位置。尤其在自然災害和戰亂時期，糧食安全往往成為政局穩定和戰爭勝利的關鍵法寶。我國政府歷來十分重視糧食安全，黨和國家領導人一直強調糧食安全的重要性。近年來，中央對這一問題的重視程度越來越大， 2013 年中央經濟工作會議將“切實保障國家糧食安全”作為 2014 年經濟工作的首要任務，糧食安全首次被上升到“國家戰略”高度；在隨后召開的中央農村工作會議中也旗幟鮮明地提到，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局”； 2014 年中央一號文件中更是明確提出了要“實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。”
國家之所以如此重視，是出于我國糧食安全的巨大壓力。我國人口數量超過 13 億，而且還在不斷增長，由此帶來的直接和間接（通過禽畜產品）糧食需求逐步增加。然而，我國的耕地面積卻在逐年減少，由此帶來的糧食供求壓力在增大。近幾年，雖然我國糧食連年增產，但由于飼料用糧和工業用糧需求大幅增加，糧食自給率呈下降趨勢， 2009 ~2012 年分別為 99 . 6% 、 99 . 1% 、 99 . 2% 和 97 . 7% 。數據來源：《中國統計年鑒》。雖然還在 95% 的基本自給線以上，但這一趨勢說明我國糧食安全的壓力在增加。根據胡小平和郭曉慧（ 2010 ）年的預測， 2020 年我國糧食需求將會達到 6 . 1 億噸，而 2012 年我國糧食總產量為 5 . 9 億噸，與 2020 年的目標還差 2000 萬噸左右，見表 3 。在耕地面積不斷減少的情況下，糧食面臨的增產壓力在上升。
與此同時，近年來我國糧食進口量在快速增加，其中谷物及谷物粉的進口量在 2012 年出現跳躍式增長，增幅高達 157% ；大豆進口量也逐年快速上升， 2012 年較 2007 年增長了 1 . 5 倍。糧食進口量之所以會大幅增長，必然是由于國內糧食需求量在上升。與大幅增加的進口量相比， 2012 年我國糧食產量僅比上一年增加 3 . 2% 。也就意味著，僅僅依靠當前的糧食增產能力遠遠滿足不了我國糧食需求量的增長。糧食安全是國家的頭等大事，一旦糧食供給出現問題，勢必會對國家的穩定產生嚴重沖擊。
農業一方面必須保障糧食的充足供給，這是關系到 13 億多人口吃飯問題的重大政治任務；另一方面又直接影響到農民（尤其是從事種植業的農民）的收入和農村地區（尤其是糧食主產區）的經濟社會發展。然而，現實經驗表明，這兩者之間存在一定的沖突性，農民為了增收往往不得不“逃離”農業、“逃離”種糧，導致拋荒等一系列問題；而國家為了保障糧食安全，又不得不強制性要求農民尤其是主產區農民種糧，一定程度上限制了農民收入的增長，間接促使農民大量使用農藥化肥，嚴重影響了農產品質量和生態環境安全。因此，農業的政治與經濟功能之間的沖突，是當前我國農業所面臨的一系列問題的根本原因。如何來協調和化解這一矛盾，不僅關系到我國糧食安全和農民收入的增加，而且與農產品質量安全和農業生態環境密切相關，最終影響到我國農業現代化目標的實現。三、解決問題的方向
為了解決我國農業所面臨的各類問題和矛盾，中央和各級政府采取了一系列政策措施，起到了明顯的積極效果。
（一）解決我國農業問題的傳統政策思路
本質上而言，解決我國農業問題的核心思路是圍繞農業的政治和經濟功能而展開的，即一方面要保障糧食自給率達到安全線以上，另一方面又必須想方設法提高農民收入，激發農民的種糧積極性。這兩方面是對立統一、相反相成的。事實上，中央和各級政府正是按照這一思路制定了一系列卓有成效的政策，直接促進農民增收的措施主要包括：
第一，通過農村稅費改革和逐步取消農業稅，極大地減輕了農民的負擔。農村稅費改革自 2000 年在江西試點，并逐步推廣到全國。改革的主要成果是取消了鄉統籌、農村教育集資、政府性基金、屠宰稅等壓在農民身上的稅費重擔。 2004 年我國開始取消牧業稅和除煙葉稅以外的農業特產稅，并逐步試點取消農業稅。 2005 年 12 月，十屆全國人大常委會第十九次會議通過決定，從 2006 年 1 月 1 日起 廢除《農業稅條例》，這標志著沿襲兩千年之久的皇糧國稅正式退出歷史舞臺。
第二，實施各類補貼，并逐步擴大范圍、提高標準，顯著地增加了農民收入。農業補貼是我國農業支持體系中最重要的政策工具之一，也是全世界通用的辦法。 2002 年，我國開始實行糧食直接補貼試點， 2004 年起，農業補貼政策推行至全國。至今，我國已經形成了包括對種糧農民的直接補貼、良種補貼、農機購置補貼和農資價格綜合補貼等在內的“四補貼”政策體系。補貼力度和范圍也在不斷加大，從 2002 年的 1 億元增長到 2013 年的 2000 多億元。農業補貼政策對我國糧食增產、農民增收起到了明顯的促進作用。
第三，設置農產品保護價格政策，切實保障農民利益。 2004 年，國務院出臺《進一步深化糧食流通體制改革的意見》，全面放開了糧食收購市場，對重點糧食品種在糧食主產區實行最低收購價格。到目前為止，已有稻谷、小麥和玉米被納入最低收購價格政策體系內。這一政策的實施，有利于增加農民收入，激發農民種糧積極性，保障國家糧食安全（龔錫強， 2009 ；王文舉， 2010 ；丁聲俊， 2013 ）。
第四，大力推進城鎮化，轉移農村人口。高的城鎮化率是一個國家富強的重要標志，同時也能解決農業、農村所面臨的某些問題，如農民收入低、城鄉兩極分化等。我國歷來高度重視城鎮化，黨的十六大提出要“堅持走中國特色的城鎮化道路”，城鎮化得到迅速發展，從 2002 年的 39 . 09% 增長到 2012 年的 52 . 57% ，提高了 13 . 48 個百分點。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中更是明確提出，要“堅持走中國特色新型城鎮化道路……促進城鎮化和新農村建設協調推進。”這為新一輪城鎮化指明了方向，也必將對我國的農業問題產生深遠影響。然而，城鎮化的快速發展也留下了一些“后遺癥”，如農村萎縮、農地撂荒破壞等等。
除此之外，中央還從多個角度加大對農業的扶持，如增加農業農村投入、完善農村金融服務等。這些政策措施雖然取得了一定的成效，但本質上而言，都是從農業外部入手，通過轉移支付、人口遷移等方式，來緩解我國農業的政治與經濟功能之間的矛盾，難以從根本上解決問題。另一個同樣重要的問題在于，國家在高度重視農民增收、糧食增產的同時，卻相對忽略了其它方面的影響，如農業生態環境、農村文化教育等。這些方面雖不易見成效，但其意義卻絲毫不亞于農民收入和糧食安全。因此，傳統的政策思路難以全面解決當前我國農業所面臨的一系列問題，必須在此基礎上提高對農業生態環境等方面的重視程度，開辟出新的路子。其中，農業多功能化是一條行之有效的方法。
（二）多功能化——解決當前我國農業困境的另一思路
農業功能是指農業在保障人類生存與促進人類社會發展所具備的不可或缺、不可替代的重要作用。從當前經濟社會發展階段來看，農業至少應該具備食物供給、經濟、精神文化、旅游休閑和生態保護等幾大方面的功能，其中食物供給功能和經濟功能是我國歷來十分重視的兩大方面，傳統的農業政策也主要是針對這兩方面而展開的。其它三方面的功能雖然不像前兩者那樣容易見成效，但其重要性卻同樣非常顯著。
首先，農業的精神文化功能直接關系到農村居民文化素質水平，進而對農村整體風貌、農業生態文明等產生間接影響。農業的精神文化功能雖然看不見、摸不著，但實質上卻一直在發揮著十分重要的影響。通過對農業精神文化功能的發掘與利用，讓越來越多的人了解并體驗農業生產過程，可以培養人們對糧食的珍惜和對農民的尊敬，從而減少糧食浪費和社會不和諧因素。此外，通過在農業生產過程中提高農民的精神文化素質，還能增強農民的責任心和法律意識，進而提高農產品質量安全。當前我國農產品質量安全事件頻發、農業生態環境惡化等問題，與部分農民的知識文化水平較低、責任心和法律意識淡薄密切相關。
其次，通過對農業旅游休閑功能的充分挖掘，可以有效解決農民就業難、收入低等問題，并帶來多方面的好處。
第一，可以優化農業產業結構，提高農產品附加值，拓寬農民增收渠道，有效增加農民收入。傳統農業主要是對其食物供給功能和經濟功能的利用，落實到農業生產上，主要是發展種植業、畜牧業和養殖業。這樣的產業結構過于簡單，還會出現重復生產，導致農產品價格大起大落。在保障農產品有效供給的前提下，鼓勵有條件的地方大力發展旅游休閑農業，不僅可以優化農業產業結構，使農民實現就地增收，化解城鎮化的“后遺癥”，還能提高農產品附加值（如有機農產品、果蔬采摘等）。此外，旅游休閑農業通過將第一產業和第三產業進行有機結合，一方面可以增加更多的就業機會，另一方面對于拓寬農民增收渠道也能起到顯著的促進作用。
第二，可以釋放城市（尤其是大城市）的發展空間，緩解城市居民的生活壓力。我國的社會結構和政治結構決定了資源配置權力過分集中于大城市（首都、省會以及各直轄市等），其后果之一就是引致人口大量涌向這些大城市，從而導致城市擁擠不堪，房價高不可攀，環境污染嚴重，春運一票難求等一系列問題。大部分生活在這些城市的居民也苦不堪言，生活質量低，工作壓力大。旅游休閑農業的興起，一方面使得一部分城市的人口、汽車、生活消費等向城郊農村分流，尤其是在節假日和周末，一定程度上可以釋放城市的發展空間，減輕城市的交通擁堵、環境污染等壓力；另一方面則可以讓久居市區的居民利用空閑時間到農村減壓，愉悅身心，或者通過參與體驗農業生產活動，增長知識，鍛煉身體。
第三，可以有效改善農村基礎設施和鄉村風貌，促進要素在城鄉之間的流動。旅游休閑農業景點的建設往往需要對當地的道路、綠化、用水、排污等一系列的公共基礎設施進行配套建設，以優良的環境吸引更多的游客，這在客觀上也使得當地的鄉村風貌得以改善，使生活在當地的居民直接受益。同時，旅游休閑農業的不斷興盛，能夠促進資本、管理技術、人力資源、信息資源等各種要素在城鄉之間的流動，為“以城帶鄉、以工促農”提供有效的平臺，使得原本分割的城鄉二元結構通過投資和消費又結合到一起，是縮小城鄉差距的有效途徑之一。
最后，生態保護既是農業的一項重要任務，又會對農業產生直接影響。農業生產對于凈化環境具有積極的意義，尤其在城鎮郊區開發農業，不僅具備凈化城鎮空氣、降解城鎮污染的作用，還能為城鎮居民提供各類農產品。陶陶和羅其友（ 2004 ）也認為，城郊農田具有與城市園林綠地或綠化隔離帶同樣的生態功能，同時，農田還能夠顯著降低建設和養護成本，而且在實現生態功能的同時，可以兼顧向城市提供農副產品和休閑、文化服務的功能。
值得注意的是，農業生產活動如果操作不當，反過來會對生態環境產生不利影響。現代工業和科技的發展，為人類提供了各種各樣的化肥、農藥等，雖然在促進農業生產的發展方面起到了明顯的積極作用，但同時卻產生了極大的負面效應。化肥和農藥等不僅危害到人體健康，而且會破壞土壤結構，促使土壤硬化；同時，農藥的大量使用，使得生物圈普遍受到影響，不僅在類、鳥、獸、蟲、魚、家畜等動物體內存在農藥殘留，甚至在南極企鵝和北極熊體內也發現了 DDT （一種特效殺蟲劑，化學名為雙對氯苯基三氯乙烷）。因此，我們應該充分合理地認識和對待農業在生態環境方面的正反功能，盡量減少粗放型的農業開墾，減少農藥和化肥的投入，有效發揮農業在保護生態環境方面的功能，為人類提供更加健康的農產品和生活環境。
總而言之，通過對農業多功能的發掘與利用，可以配合傳統政策思路，增強傳統政策的效果，并彌補其不足，從而更加全面有效地解決當前我國農業所面臨的系列問題。
四、結語
近些年來，在中央及各級政府的大力扶持下，農業依然面臨著耕地面積減少、棄耕撂荒增多、農藥殘留加重等問題。傳統思路是將各個問題割裂開來，針對不同問題提出相應對策。而本文則從農業功能的視角出發，認為這一系列問題的根本原因在于農業的政治功能（糧食安全）與經濟功能（農民收入）之間的內在沖突。 13 億多人口的吃飯問題始終是我國的頭等大事，國家必須想方設法保障糧食安全；而由于農業尤其是種糧的相對收入較低，越來越多的農民選擇“逃離”農業和糧食生產。為了化解這兩方面的矛盾，中央出臺了一系列政策措施，包括取消農業稅、實施各類補貼、設置農產品保護價格等，這些政策雖然取得了一定的成效，但難以全面解決當前我國農業所面臨的各類問題。
基于此，本文提出了農業多功能化的思路，將農業的食物供給、經濟、精神文化、旅游休閑和生態保護等功能進行綜合統籌，并指出農業的各大功能是相輔相成、缺一不可的統一體。我們在發展農業的時候，既要重視其政治（主要是糧食安全）功能和經濟功能，又不能忽略農業的其它功能。應當充分挖掘農業多功能的潛力，從而配合傳統的政策思路，更加全面、有效地解決當前農業所面臨的一系列問題。
來源：《國家行政學院學報》 作者：焦自偉 戴家武 王秀清
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