未來中國對農產品價格管理政策進行改革完善的核心，是要順應形勢發展變化新需要，創新保供應、穩價格的方式，加強農業基本經營收益保護，采取更直接、更有力和更有效的農業基本經營收益保護措施，持續提高農業綜合生產能力，逐步替代政府直接組織的臨時收儲及儲備調控，減少政府干預對市場配置資源的不利影響，同時更好發揮政府在市場建設、戰略儲備和應急調控中的功能。
在完善的市場經濟中，價格反映供求關系，但世界市場中的農產品價格卻是一個特殊的領域。長期以來，這個價格體系是扭曲的或者是特殊的，經濟落后國家糧價低，在經濟上抑制生產發展，經濟發達國家糧價高，在經濟上促進生產發展，導致世界上發展中國家和發達國家的農業發展不均衡；隨著一個國家經濟的發展和收入水平的提高，糧價不是下降而是總體呈上升趨勢。
從長期來看，建立有效率的價格制度，建立和完善反映資源稀缺程度、商品供求關系和經濟活動外部性的價格機制，在農業增長中至關重要。
中國農產品價格變化歷史
中國是世界上最大的發展中國家，農產品價格運行軌跡，與發達國家所走過的路徑大體一致。過去，農產品價格長期低價運行。新中國成立以后，在很長一段時間內，農產品供不應求，而農產品價格也是偏低的或比較低的，價格低于價值，工業品價格高于價值，形成工農產品價格剪刀差，為促進經濟高速增長和保障社會和諧穩定做出重要貢獻。改革開放以后，國家不斷提高農產品收購價格，特別是經過上世紀70年代末、80年代初和90年代中期的幾次大幅提高價格以后，對農業生產發展產生重要推動作用。
上個世紀90年代中后期到本世紀初，中國糧食供求關系發生重要變化，出現了階段性糧食供過于求，農產品收購價格一度連續幾年波動，農民種糧收入絕對下降。本世紀以后，隨著國家實施城鄉統籌發展戰略，先后出臺了一系列強農惠農富農措施，農產品收購價格開始持續提高。從此，在經歷較長時間的低價位運行后，農產品價格逐步進入一個向正常價格回歸的新階段。現在，中國已進入上中等收入國家行列，農產品市場供應比較充裕，農產品價格與國際市場水平基本持平，不同品種之間存在差異，多數產品價格略高于國際水平，只有少數略低于國際水平。
從發展趨勢看，未來中國農產品價格仍會有所上漲，但不同品種之間會發生分化，價格變化過程也存在不確定性。影響農產品價格的，既有傳統因素，也有非傳統因素，既有確定性的因素，也有不確定性的因素。
第一，農產品價格變化與發展階段、成本變化、城鄉統籌狀況有關。從歷史角度分析，目前中國農產品價格總體上比過去價格高，處于較高價位運行，這種特點帶有一定必然性，盡管有政策支持因素的影響，但主要還是由市場決定的，也是城鄉統籌和促進農業生產穩定發展的要求。
第二，農產品價格變化與供求變化、資源稟賦和國際市場相關。未來中國國內糧食和主要農產品供求存在一定缺口，而國內生產資源稟賦存在不足，特別是國家加強生態環境治理，對國外資源和市場的依賴性將增大，在國際上增加供給需要進行農業投資，會帶動整個農產品價格水平的上升。
第三，農產品的價格變化與管理體制和政策選擇相關。中國是一個大國，很難進行市場投機或者通過投機獲得經濟上的好處，解決問題的方式就是從長計議促進生產穩定發展、建立開放高效可持續的糧食安全保障體系、拓展對外合作渠道和建立國家儲備，這在保障供應上是沒有問題的。但在價格調節的有效性上是受到限制的，必要的投資和儲備必然帶來成本的增加。中國已經加入世貿組織，要遵守規則約束，對農產品的貿易政策調整受到限制，國際市場價格變化必然通過多種途徑傳導到國內，國內市場已經國際化。在開放的體制下，供給會增加，風險也會增加，成本會增加，對價格變化具有影響。
按照經驗外推法估算，未來10年中國農產品生產價格上漲并保持在一定水平上是可能的，初步估計未來價格總體水平仍將上漲5％左右。按照工農和城鄉之間就業收入保持基本平衡關系倒推，未來農產品生產價格也應上漲5％—10％以上。
中國農產品價格管理制度的變遷和問題
總體上看，新中國成立以來，中國對農產品價格的管理制度經歷了兩個發展階段和兩種管理體制。
第一個階段是農產品供應短缺時代的市場流通管制、政府主導和市場調節。這一階段從新中國成立以來直到上個世紀90年代末期，國家對農產品價格管理實行統一領導、分級管理方針，對農產品收購價格逐步提高，對農產品銷售價格逐步放開。改革開放以后，國家以解決主要農產品收購價格偏低為主要目標，以有計劃大幅度提高主要農產品的收購價格為主要手段，采取適當提高副食品銷售價格，并給職工以補貼的辦法緩解這些產品購銷價格不合理的矛盾。此后，國家又以穩定糧棉收購價格為主來控制國家財政補貼的過快增長和促進農業結構的合理調整，以放開大部分農產品價格為主來更多引進市場機制，深化價格改革，促進農業生產的全面發展。
第二個階段是農產品供應相對豐裕時代的市場流通放開、市場主導和政府調節。上個世紀90年代中期以后，農產品供求關系發生重大變化，農產品供應進入相對豐裕時代，國家逐步全面放開農產品收購市場，引入新的農產品價格支持政策和價格調控體系，在糧食價格調控管理上取得很大成功，實現了糧食價格的溫和上漲。
當前農產品價格管理面臨的新挑戰，主要有：一是農村經濟結構和社會結構以及農業生產經營方式處于快速變化過程中，不同農產品價格的變化及其影響差異很大，現行的農產品價格支持保護政策還存在很多不足和缺陷，總體上比較粗放，不適應現代市場經濟條件下管理到戶 （農戶家庭，包括一般大戶和一般農戶）、管理到企（各種企業，包括國有企業、民營企業）和管理到鏈（行業和產業，包括產業鏈和供應鏈）的要求，在管理方式上需要不斷完善、深化和細化。在農產品價格管理制度上，政府既要有所為，界定和保護財產，重點保護生產者的基本收益，解決總量矛盾和結構矛盾以及外部性問題，也要有所不為，讓價格信號更好反映市場供求關系和農產品生產供應的完全成本和社會成本，激勵技術創新，促進微觀主體發揮比較優勢，發揮市場在資源配置中的決定性作用。
二是農產品市場流通體系建設不完善，市場競爭不充分，特別是地方國有糧食收購企業改革滯后，資源整合不足，農產品市場流通系統的活力、效率與國際市場相比還存在很大差距，難以滿足保供穩價的要求。主要表現是，農產品的流通和儲備成本偏高，擠占了農業生產經營的增值收益空間；農產品市場流通存在障礙，政府采取經濟手段對市場進行應急調控乏力，一方面農產品賣難和增產不增收的問題時有發生，另一方面在農業減產或出現自然災害等應急情況時，搶購農產品和哄抬價格現象時有發生。
三是國內外農產品差價縮小，擠壓政策調控空間。中國是目前世界上人口最多的國家，農產品消費還處于快速增長階段，農產品生產增長受到自然資源和技術瓶頸限制增長潛力有限，油料和飼料糧等農產品供求存在缺口；中國在今后很長一段時間內仍是發展中國家，不少城鄉居民對高價農產品供給的承受力仍然是有限的，對CPI的變化仍然非常敏感，經濟增長對勞動力供給成本快速提高的承受力也是有限的，決定了農產品的保供應、穩價格任務極其艱巨復雜；而農產品價格的影響因素復雜化，政府對農產品價格的調控能力有限，農產品價格的波動對生產供給和消費需求產生重要影響。不僅如此，世界農產品價格的波動性和不確定性也在增強，隨著農產品流通市場擴大，國內外市場經營主體多元化、多樣化和多種形式并舉，信息化發達，市場競爭白熱化，市場投機性加劇，一個小的政策失誤形成的經濟影響可能會被迅速放大，對整個市場乃至社會發展造成影響。
加強基本經營收益保護和提升市場在優化配置資源中的功能
未來中國對農產品價格管理政策進行改革完善的核心，是要順應形勢發展變化新需要，創新保供應、穩價格的方式，加強農業基本經營收益保護，采取更直接、更有力和更有效的農業基本經營收益保護措施，持續提高農業綜合生產能力，逐步替代政府直接組織的臨時收儲及儲備調控，減少政府干預對市場配置資源的不利影響，同時更好發揮政府在市場建設、戰略儲備和應急調控中的功能，實現保供穩價、開放高效、有管有調、管調結合和可持續發展。
第一，轉變農業生產價格支持方式，逐步引入更直接、更細致和更合理的目標價格補貼制度。在農村土地流轉和農業規模經營發展發生較大變化以及政府市場調查統計信息系統比較完善可靠的條件下，國家對主產區農民的生產價格支持辦法應該相應調整，從托市收購逐步轉變為差價補貼，補貼資金的支付從管理到企（國有收儲企業及農業企業）轉為管理到戶（種糧農戶及生產者），政府干預的領域從物流管理（委托國企儲備收購再拍賣）轉為利益管理（將政策性補貼利益更多提供給農民，倉儲流通成本部分由政府承擔，部分由企業分擔），按照農戶在市場上自由出售糧食、棉花、油料、食糖等價格低于國家規定的最低收購價或保護價的差額計算差價損失，在生豬市場調控中引入生豬生產周期性虧損救助機制，由財政直接支付到戶（農戶和生產者），實行更直接和更細致的農業基本經營收益保護，提高農民生產的積極性，促進農業生產穩定發展。
第二，深化地方國有糧食流通企業等改革，提高農產品市場流通系統的活力、效率和國際競爭力。健全完善的市場體系，是市場機制有效發揮作用的條件。同時，農產品流通具有特殊性和復雜性，不僅要適應季節性生產和全年性消費的需要，而且要適應大量農民分散生產和集中流通分銷的需要，還要適應轉型階段農村生產經營主體快速發展變化的需要。為了提升農產品市場流通效率，并更好解決農民在農產品銷售上可能存在的“賣難”問題，保證農民在生產出產品后能夠獲得更好的經營收益，要擴大市場準入，探索引入和應用負面清單管理制度，加快建立更加統一、高效、競爭、有序的農產品流通市場，健全和完善全國統一、分級分類、公開透明、監管嚴格的農產品供銷質量標準體系，重點加強帶有公共性的農產品市場流通基礎設施建設，特別是產地批發市場，重點加強現代流通經營服務主體建設，深入推進地方國有企業改革，整合資源建立一批按照現代企業制度運行、垂直管理的國有糧食、棉花、油脂、食糖、畜產品、果菜等倉儲物流加工企業，在必要時承擔政策性收儲任務；重點引入競爭機制，打破區域壟斷及特權尋租，推動競爭，促進創新，降低成本。
第三，推進農業全產業鏈管理的規范化，建立更加完善的農產品質量安全管理機制和農業生產者利益保護管理機制。適應進入上中等收入階段后居民消費結構升級的新形勢，引導和促進農業生產經營者細分消費市場，發展多層次、多元化和多樣化的農產品生產供應鏈，提高農業產業經營的品牌價值、附加值和增加值，擴大農業生產經營者的利益分配空間。加快新型農業經營體系建設，創新農業生產經營的組織方式和管理方式，從源頭上降低農業生產發展的市場風險和疫情疫病風險，建立和完善農業生產經營利益全產業鏈統籌平衡分配機制，保障農民在獲得基本經營收益的基礎上，按照投資比例、交易份額、分紅約定等更多地分享農產品加工和流通的利潤，促進農業長期穩定增長。
第四，加強中儲糧和地方儲備糧系統建設和管理，積極拓展國際糧食儲備，牢牢把握我國糧食價格變化調控的主動權。加強中儲糧和地方儲備糧系統的現代化建設和規范化管理，增強中儲糧公司和地方儲備糧公司在執行應急調控和戰略儲備任務中的載體功能，在國際市場拓展糧食儲備業務。我國口糧基本依靠國內生產供給滿足需求，要繼續實施水稻和小麥最低收購價政策，未來10年，可按照每年提高5％—10％的節奏，參考國際糧價水平，實行溫和調整，在保護種糧農民基本經營收益的同時，夯實由政府掌握的必要儲備糧源。繼續在糧食批發市場公開拍賣政策性儲備糧食，控制糧食批發價格上漲的幅度和節奏，控制市場過度投機炒作，促進糧食消費價格平穩運行。完善國家農業對外開放政策，鼓勵和扶持一批國有農業企業和糧食企業在世界上農業資源比較豐富的國家和地區投資或合作，建設一批生產技術支持和倉儲物流服務設施，提高國際糧油生產力水平，增加國際市場供給，與國際貿易相結合，為保障我國糧食安全和增進我國對國際農產品市場價格波動的控制力提供重要支撐。
來源：中國經濟時報 秦中春
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