糧食是人類食物的主要來源。糧食產業是保安全、保穩定、保民生的戰略性基礎產業。糧食安全可以從政治安全、經濟安全、軍事安全、社會穩定等各個方面影響國家安全，需要從國家戰略層面來審視。糧食安全出問題極易引發社會動蕩，并可能招致外部威脅和侵害。近年來，我國經濟社會持續健康發展，糧食安全發揮了重要保障作用，但也存在不少隱憂。為準確把握“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，筆者從我國糧食安全的幾個主要關系入手，找出中國糧食安全狀況的特點、面臨的風險及對策。
一、生產、流通和消費
糧食安全依托于生產環節及收購、儲存、運輸、加工、轉化、批發、零售等流通環節構成的糧食產業。糧食生產對于糧食安全是骨髓造血，產量不足可導致“貧血”，質量不好可導致“白血病”。糧食生產具有豐歉交替的波動性，波幅和波長受土地和水資源、氣候、種糧積極性等影響，應通過儲備“蓄水池”進行調節和平衡。如認識不到這點，往往不能容忍波谷的階段性減產而過度生產，或在連續豐收的波峰上急于壓價減產卸“包袱”，這樣，會在下個周期浪費更多社會資源來恢復產能。過度生產會造成環境污染、水土流失和糧食質量問題，以至于谷賤傷農。
消費是生產的目的。糧食安全的定義是，任何人在任何時候都能從經濟上和物質上獲得保證健康生活所需的食物、滿足膳食喜好。如供給足、成本低，消費者就容易有浪費的沖動。拋灑遺留、保管不善、餐桌廚房浪費等是顯性浪費。超過健康生活所需而消費的糧食或食物是隱形浪費，由此帶來營養過剩問題還會引發醫療資源方面的隱形浪費連鎖反應。糧食消費量在底線消費和浪費性消費之間具有彈性。以我國2013年數據計算，全國人均每天節約1兩成品糧，1年可節省350億公斤原糧，相當于1億畝地的糧食產量。如以2007年美國年人均耗糧1046公斤為上限，我國實現糧食自給還需提高2倍以上的糧食單產；而以同年印度人均耗糧178公斤為底線，我國現有糧食產量就可保障30億人需求；二者之間人均糧食消費數量彈性達868公斤。可以通過糧食供給豐裕度、價格、消費習慣等調節糧食消費彈性，使糧食消費量增速低于人口增速，減輕糧食供需壓力。
流通是連接生產和消費必不可少的重要環節。流通對于糧食安全是血液循環，流通不暢則可能導致“腦血栓”、“心臟病”。當前保障糧食安全難度主要在于，一方面，土地后備資源開發接近極限，農業環境污染問題突出，糧食繼續增產難度加大；另一方面，糧食流通倉儲設施不足，物流通道不暢，運輸方式落后，應急供應網絡不健全。因此，在生產潛力有限、流通基礎薄弱的情況下，增強糧食安全保障能力在流通環節尚有巨大潛力挖掘。要實施糧食收儲供應安全保障工程，守住“種糧賣得出、吃糧買得到”的底線，強化包括生產、流通、倉儲、加工能力在內的糧食安全保障能力，做到生產和流通兩條腿走路，避免“短腿跛腳”。要倡導按需生產、強化儲備、高效流通、節約消費的永續發展理念，反對“掠奪式”生產、“漫灌式”流通的觀念，減少從田間到餐桌等各環節的浪費。
二、總量、品種和區域
總量基本平衡是實現我國糧食安全的前提。但僅有總量平衡，區域布局和品種結構不合理也不能實現糧食安全。總量不足往往是偶發和短期的，區域性短缺卻是普遍和長期的，區域糧食不安全可能被總量平衡所掩蓋。當前世界糧食總量基本平衡，人均占有量達360公斤以上，生產、消費和庫存相對穩定增長。但世界部分發展中國家和地區因氣候、經濟、政治等原因糧食獲取能力不足，未能共享世界糧食生產成果，存在區域性糧食短缺問題，糧食并不安全。全球有40多個國家和地區缺糧，8.7億人長期處于饑餓半饑餓狀態，非洲國家人均糧食占有量不足200公斤，因糧食危機導致政權不穩時有發生。
我國糧食總量基本平衡，但區域分布和品種結構矛盾帶來的糧食安全隱患日益突出，“雞蛋放在一個籃子里”的風險增大，成為國家糧食安全的主要威脅。一是生產更趨集中。13個主產省糧食產量的占比上升到76%，北方7個省產量占主產區的比重上升到61%。二是單品種糧食生產更趨集中，主產省也存在結構性矛盾。小麥集中在黃淮海地區，秈稻集中在長江流域，粳稻集中在東北和江蘇，玉米集中在東北和冀魯豫。三是庫存集中，長距離跨區域流通量大。目前主產區和主銷區糧食庫存分別占全國的75%和9%，而消費量分別占62%和17%。全國省間糧食凈調入量達1600多億公斤。一旦產區發生自然災害或糧食運輸受阻，這種隱患將發展成階段性糧食短缺，對社會穩定和經濟發展的危害難以預料。保障國家糧食安全既要注重總量平衡，更要注重區域和品種平衡。實現總量平衡的主要途徑是糧食生產，調節總量平衡的主要手段是儲備和進出口，實現區域性、結構性、階段性供求平衡的主要方式是順暢流通。
三、中央、地方和產銷區
保障國家糧食安全是中央和地方共同的責任，中央承擔首要責任。中央事權由中央承擔支出責任，但不一定由中央直接辦理，可委托地方政府具體操作；地方事權由地方承擔支出責任，但中央應明確并落實其支出來源，避免責任不落實的情況。保障糧食安全需要在糧食生產、流通、儲存、保供穩價等方面支付較高成本，如果沒有合理的產銷區利益調節補償機制，就會造成糧食安全重視程度從中央到省、市、縣逐級減弱的后果，產糧大省成為了財政窮省。要充分調動各級政府的積極性，共同加強糧食生產能力、儲備能力、流通能力建設，必須實現事權與財權匹配，并建立相應考核機制和利益補償調節機制。我國處理中央和地方關系的機制是省長負責制，該機制雖已建立20年，但由于缺乏具體配套措施和考核辦法，尚未真正全面落實。在當前市場環境和財政體制下，全國企業糧食庫存75%以上掌握在政府手中，政策性糧食80%由中央直管，政策性糧食購銷委托央企作為執行主體，地方政府對確保區域糧食安全既無壓力，又無動力。應當合理統籌中央和地方的關系，一是在實行糧食安全省長負責制的同時，把責任主體明確到各級政府，負責糧食生產流通全過程，劃清中央和地方的事權和支出責任，制定實施科學的考核辦法；二是統籌產區和銷區的關系，完善主產區利益補償調節機制，根據自然條件不同區域按照主體功能區定位推動發展。中央可以對主產省按照調出商品糧數量給予補貼，用于糧食生產、流通和儲備。
四、政府、市場和企業
要讓市場在糧食資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，就要靠改革。糧食短期內難以通過提高勞動生產率或縮短生產周期大幅增產，又需防范人為炒作制造價格波動，因而產業本身單位經濟利潤有限。世界各國都針對這種特殊性強化政府調控，消除糧食市場的自發性、盲目性和滯后性。改革應以是否有利于糧食安全，是否有利于高效流通，是否適應糧食市場的特殊性為標準，防止片面、絕對地追求市場或政府的作用，既要通過政府宏觀調控增強保穩的定力，又要確保市場微觀層面活而有序。我國糧食宏觀調控能力還有待加強，一是部門間糧食事務責權不一致，職能重疊交叉，運行機制不完善，弱化了糧食宏觀調控能力。二是政企尚未真正分開，有的地方急于“甩包袱”把國企一賣了之，調控力不從心；有的擔心市場失控，舍不得“菜園子”而不敢、不愿政企分開，導致國企小、散、弱；有的在“兩難”中猶豫不決，導致企業承擔行政職能的政企不分。三是糧食市場全面放開不徹底，如糧食信貸等并未隨之放開，制約糧食流通。四是糧食信息發布系統性、及時性、權威性不夠，影響了糧食市場正常發育。改革創新上有要求、下有呼聲，上信下順正當其時。要明確政府是糧食安全的保障者、公共服務的提供者、市場秩序的執法者，各類企業都是平等的市場主體和政府宏觀調控載體。應考慮糧食安全保障的公益屬性，整合糧食購銷、儲備管理、進出口、區域平衡、價格調控、質量監管等事權并匹配財權，確保糧食流通政策統一高效。
五、數量、質量和價格
不充足的數量和沒有質量的數量同樣不能保障糧食安全。在質和量的關系上，糧食高產不一定高品質；同樣多的原糧不一定能加工出同樣質量的成品糧；重金屬或真菌毒素超標、農藥殘留、霉變的糧食也不能構成有效供給，不能單純追求原糧高產形成的沒有質量的數量。數量和質量狀況體現在價格上。糧食價格存在剪刀差，剪刀差擴大會帶來嚴重的經濟和政治問題，必須由政府調控來縮小乃至消除。降低單位成本可治本但周期長見效慢，提高單位價格治標及時有效但有反復，需要“標本兼治”。普惠制紅包式的糧食直補不能縮小剪刀差，大幅提高托市收購價格出現的國際與國內、產區與銷區、收購與銷售價格倒掛問題，本質也是剪刀差的具體化，問題的關鍵是政府、農民、經營者和消費者誰來承擔剪刀差。此外，自然災害、突發事件、人為炒作也會引發區域性糧食價格異常波動。保障糧食安全必須要做到數量足、質量好、價格穩。要完善托市收購、儲備吞吐、定向銷售等宏觀調控政策“組合拳”機制模式；探索形成農業補貼同糧食生產掛鉤、糧食直補與商品量掛鉤機制，把有限資金真正用在刀刃上。應適當拉開銷區與產區、城市與農村、經濟發達與欠發達地區糧食市場價格水平，以價格杠桿促進糧食通過市場有序流通。要建立健全糧食質量和安全追溯體系，建立全國統一的糧食質量安全信息追溯平臺，形成覆蓋糧食產業鏈的全程質量監測監管和處置機制，并實現質量上的“按需生產”。
六、國際和國內
個別發達國家較早制定實施了世界糧食戰略，主導世界糧食市場，并影響國際政治格局。他們通過跨國糧商的國際糧食貿易和糧食種子、農藥等“硬實力”影響世界糧食市場，建立了體系健全、人才齊備、手段先進、經費充足的糧食情報體系，通過多種手段搜集和分析世界糧情，并擇機發布，以“軟實力”影響國際市場。需要進口糧食的大國如果缺乏世界糧食市場話語權，可能陷入進口時國際糧價暴漲，豐收時國際糧價暴跌的被動局面。我國是世界最大的糧食生產國和消費國，谷物產量占全球近1/4，消費量是國際谷物貿易量的2倍，這為我國參與國際糧食市場提供了足夠的戰略伸縮空間。近10年，我國糧食從凈出口轉變為凈進口近700億公斤，需要利用國際資源調節國內市場，隨著經濟發展、人口增長和城鎮化進程加快，這種需求還將進一步增強。但必須清醒看到，進口必須適度，過量則可能帶來政治、外交、貿易風險。我國應制定并實施世界糧食戰略。戰略目標是增強我國在世界糧食市場的話語權，維護國家利益，促進世界糧食安全。戰略步驟是從國際糧食貿易規則的遵守者入手，向參與者和制定者轉變。戰略手段是進出口調節、價格影響、信息引導，促進全球區域糧食供求平衡，增強信息發布對世界糧食市場的權威性和影響力。保障措施是支持組建大型跨國糧食企業積極參與國際糧食貿易，建立國際糧食信息搜集分析發布的機構人員、技術手段及經費保障。
來源：新民網 周冠華 王世海
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