城鎮化的快速擴張，給糧食安全生產帶來了不可避免的影響，同時，城鎮化又是促進農業現代化的重要動力。那么，怎樣既可以保障國家糧食安全，又能促進城鎮化的健康發展？
“我們參與起草的專題報告題目為《城鎮化與糧食安全》，本報告的核心內容，就是回答如何在城鎮化發展過程中有效落實國家糧食安全戰略，既保障國家糧食安全，又促進城鎮化的健康發展。我們的核心結論，就是要建立高效、開放、可持續的糧食安全保障體系，具體任務就是要提高三種能力，深化四項改革。”國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員金三林接受中國經濟時報記者專訪時開門見山地道出了報告的要點。
城鎮化既影響糧食安全又助推農業現代化
中國經濟時報：為何要把城鎮化與糧食安全結合起來？城鎮化的快速推進，對我國糧食安全究竟帶來哪些影響？
金三林：主要有三個方面的考量：一是目前中國糧食安全問題日益突出，糧食安全的內涵也不斷拓展；二是從過去20多年的經驗來看，城鎮化快速發展確實對糧食生產、消費產生了重大影響；三是新一屆中央領導集體高度重視糧食安全問題，并提出了清晰的國家糧食安全戰略。
城鎮化既是影響糧食安全的重要因素，也是促進農業現代化的重要動力。
從糧食需求來看，城鎮化發展的過程，不僅是農民進入城市融入城市的過程，也是城鄉居民收入增長的過程。農村人口持續向城市轉移，由原先的可以自給的生產者轉變為糧食和其他食品的凈購買者，人均食物消費量會提高。
從糧食生產來看，城鎮化的發展會導致勞動力、土地、資金、水資源流向更高效率的城鎮部門，導致農業部門生產要素的數量和質量下降，影響糧食生產。城鎮化還會導致土地和農業勞動力成本上升，影響農民收益和種糧積極性，并影響農業生產結構。另一方面也要看到，城鎮化促進農業經營規模的擴大，提高了農業勞動生產率，但未來發展趨勢要取決于農業經營制度的變革。
糧食供求矛盾不容忽視
中國經濟時報：糧食安全事關民生，也關系到國家安全發展戰略，目前影響我國糧食安全的挑戰有哪些？
金三林：第一，隨著城鎮化的發展，我國糧食消費需求將持續增長，但國內糧食生產的約束條件增強，糧食增產潛力向現實轉化的難度進一步加大，糧食供求矛盾將會更加突出。
第二，現行糧食支持政策效果趨于弱化。為平衡種糧農民和城市居民的利益，我國實施了“樓層式”糧食價格調控機制，這種機制較好地平衡了城鄉之間的利益，但也導致糧食價格的嚴重扭曲，在國內糧食價格高于國際價格水平的新形勢下，也難以為繼。糧食補貼政策效率低，不能彌補生產成本上漲。對低收入群體的糧食保障機制不健全，糧食“安全網”尚不健全。
第三，糧食流通和儲備體系落后。我國糧食流通業總體上還是個傳統產業，組織化、網絡化、“四散”化（散儲、散運、散裝、散卸）、信息化水平低，中央和地方之間、不同部門之間、國有和民營之間的糧食物流資源體制分割嚴重，整個流通體系的效率很低。
第四，保障國內糧食安全的外部條件也不容樂觀。根據FAO（聯合國糧農組織）等機構的判斷，未來一個時期，全球糧食供需矛盾將會長期存在，地域性、結構性問題會更加突出。同時，隨著經濟地位的上升，國際社會日益要求我國承擔更多國際責任，在保障全球糧食安全、維護國際糧食市場穩定方面發揮更大作用。
七大措施破解制約瓶頸
中國經濟時報：面對日益凸顯的糧食供求矛盾，面對糧食生產中的諸多制約瓶頸，我們該如何應對與破解？
金三林：面對新形勢，中央提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。為實現這一目標，應提高三種能力，深化四項改革，即提高國內糧食綜合生產能力、糧食可持續發展能力、國際市場和海外資源利用能力，深化糧食價格形成機制、糧食補貼政策、糧食儲備政策、糧食流通體系四項改革。
一、要以提高生產效率為核心，提高國內糧食生產能力。發揮我國勞動生產率和土地產出率具有的潛力，不僅要擴大土地經營規模，實現內部規模經濟，還要重視農戶間的聯合與合作，發展社會化服務，實現外部規模經濟。推進土地規模經營，要注意適度和有序，實現勞動生產率和土地產出率的同步增長。提高農業生產效率，還需要持續推進農業技術進步和改善糧食基本生產條件。推進農業技術進步的重點是增加農業R＆D公共支出、集成推廣先進增產技術、推廣糧食全程機械化、提升農業生產者的人力資本水平、促進現代生物技術在農業中的應用和加快培育作物新品種。改善糧食基本生產條件的重點是中低產田改造和農田水利建設。
二、以保障糧食質量為目標，提高糧食可持續發展能力。改變不計環境成本追求糧食增產的做法，切實保護農業生態環境。制定科學嚴謹的重金屬污染土地的種植標準。對污染嚴重、確實需要退出糧食耕作的地區，需要建立合理的生態補償機制，保證農民的就業和收入不受影響。應鞏固已有的退耕還林成果，防止出現毀林復耕，同時還應擴大退耕還林規模，將范圍拓寬至坡耕地和嚴重沙化耕地。實施土地質量保護專項補貼制度，對自愿休耕、調整結構或限制化肥農藥使用的農民，給予補貼。
三、加快農業“走出去”，提升國際市場和海外資源利用能力。我國加入WTO后的事實表明，漸進和可預期的進口增長能實現雙贏。加強與糧食主產國的合作，與這些國家簽訂中長期的糧食貿易協議，建立穩定、多元的進口渠道。還應發揮自身在農業生產水平上的優勢，以農業技術轉移、加工、儲運、貿易等環節為重點，加大對周邊國家、南美、非洲的農業開發援助和投資。
四、健全以市場調節為基礎的糧食價格形成機制。在正常情況下，允許糧食市場價格自由波動，通過低收入群體的食品補貼機制來保障其糧食供給。只有在出現重大自然災害等外部沖擊的情況下，才啟動應急管理，動用國家儲備進行干預。完善食品價格上漲與社會救助、保障標準的聯動機制。同時，以目標價格為替代，推進糧食生產價格改革。價格支持仍然是各國糧食安全政策的基礎，只不過由政府直接入市收購改變為按目標價格（基準價格）進行差價補貼，這樣可以較好地分離價格形成和政府補貼，既能達到補償農民收益的效果，又能減小對市場的扭曲。很多國家在由價格支持向直接補貼政策過渡時，均采取這一政策。我國應該在試點基礎上，加快實施以價格和補貼分離為特征的目標價格制度。
五、改革糧食補貼政策，提高補貼效率。為穩定農民預期，現有的糧食補貼政策不宜取消，補貼水平還要不斷提高，以彌補生產成本上漲對農民種糧收益的侵蝕。同時，我國農業補貼水平離WTO規定的上限還有一定距離，也有增長空間。但也要適應我國糧食安全的新目標，對補貼政策進行改革。在補貼方式上，應將補貼與糧食作物產量掛鉤。將增量補貼向糧食主產區、種糧大戶傾斜，保障真正種糧農民的收益。還可以設立與生態環境掛鉤的專項補貼，引導農民自愿休耕土地或減少化肥農藥的使用。
六、改革糧食儲備政策，更多地利用社會資源承擔儲備。戰略儲備主要是應對全局性的糧食供求失衡，儲備規模不宜過大。調節儲備主要是應對季節性波動和區域性糧食供求失衡。要強化地方政府在糧食儲備方面的作用。還可通過鼓勵糧食加工和流通企業、民營企業參與糧食流通。
七、改革糧食流通體系，提高糧食流通效率。要加快建設現代化的糧食物流骨干網絡，沿跨省糧食物流主要通道，在主產區、集散地、交通樞紐、中心城市，以整合現有糧食物流資源為主，建設一批骨干糧食物流節點，實現骨干糧食物流節點與主要鐵路、水路、公路運輸的良好銜接。同時，還應推動倉儲服務的專業化和市場化，發展專業的第三方倉儲服務，加快基層糧食企業的產權制度改革。
來源：中國經濟時報
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