改革開放四十年以來，我國農業農村發生了翻天覆地的變化，農業生產大幅提升，農民生活水平全面提高，農村面貌根本改善。40年的農業農村改革，涉及到各個方面。其中最主要的，可以概括為四個方面：土地制度，市場制度，農業稅收和補貼制度，就業制度。
黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，指明了未來我國農業農村發展的新目標、新任務。回顧四十年農村改革歷程，總結改革經驗，對于繼續深化改革，推動更好更快發展，推動鄉村振興進程，具有重要意義。
土地制度改革的核心是建立了利益機制
土地制度改革，是40年農村改革之肇始，以小崗村的大包干為重要標志。土地制度改革，確定了我國農村的“基本經營制度”。后來的其他改革，都離不開這個重要基礎。小崗村帶頭發起的土地制度改革，其本質意義，是改變了集體組織生產方式，打破了平均主義的大鍋飯，建立起了利益機制。改革之后，誰干得好，誰收益就多。這極大地激發了農民的勤奮態度和創新精神，極大地提高了農業生產效率。
十九大報告提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”。而讓個人的收益直接與勞動效果掛鉤，是市場配置資源的關鍵基礎。如果沒有利益機制，市場的作用就無法實現。大包干的作用，本質上就是建立起利益機制。至于土地的分與合，規模的大與小，只是表象，不是本質。現在，隨著生產技術水平的提高，土地又以各種方式重新組合起來，這并不是對當初土地制度改革的否定。當初的分，是因為在當時的生產技術條件下，勞動的監督不容易，所以要分成一家一戶的去作業。現在生產技術發展了，尤其是在平原地區，機械化程度大幅度提高，把土地流轉集中起來耕作，就成為可能，并且生產效率更高。土地合起來之后，經濟利益關系仍然是很清楚的，并不是對大鍋飯體制的回歸。
土地制度改革，破除了“三級所有、隊為基礎”的集體經濟體制。這是對原來占統領地位的僵化固化意識形態的直接否定。那時的僵化固化的意識形態，普遍存在于各級干部的頭腦之中，從中央到基層。因此，推進土地制度改革，需要極大的勇氣，冒著極大的風險。能夠成功地突破巨大障礙，推進這項改革，是幾個方面力量的共同作用：小崗村村民為代表的基層群眾的大膽突破，思想解放的地方干部的默許認可，鄧小平等中央領導的強力支持。改革在巨大的爭議中進行，短短幾年時間，農業生產和農民收入都獲得了極大的發展。有了改革顯著成果的支持，中央決策層最終以文件的方式，確認了改革方向的正確性。
40年中，土地制度改革也有一個不斷深化完善的過程。一方面，農民的土地承包期不斷延長，向著長久不變的方向發展，保持了基本經營制度的穩定。另一方面，實行土地“三權分置”，則是既保障了農民的土地承包權利，也有利于土地經營權的流轉，滿足了發展現代農業擴大經營規模的需要。
實行土地的集體所有權，有兩個重大原因。一是社會主義意識形態和社會主義公有制的要求，二是實行農業土地利用方向管控和資源保護的要求。在國外市場經濟國家，土地通常是私有的，但是用途并不能隨便改變，國家要進行管控。在我國農村，由于法治觀念仍然比較薄弱，如果是私有制，用途管控會很困難，實行集體所有制，會有助于土地用途的管制。
現在把原來的承包經營權拆分為承包權和經營權，是為了滿足土地在我國農村的兩種職能。在別的國家，土地通常只有一種屬性——種莊稼。但是在中國不太一樣，農村土地在這個用途之外，還有一個功能，這就是社會保障功能。因為，我國的農民還沒有納入到整個社會保障體系中。現在，有2.8億農民工到城鎮中就業，城里失業了，待不下去怎么辦？那就要回去的，回到農村，靠著所承包的土地，可以維系最基本的生存需要，不至于造成貧民窟現象。我國沒有出現貧民窟，與這種土地制度安排，有很大的關系。
我國農村土地的這兩種屬性，原來都捆綁在一起，體現在承包經營權中。但是，隨著現代農業發展的要求，出現了矛盾。發展現代農業，尤其是平原地區，對土地流轉、擴大規模的要求，很突出。但是，進城務工的農民，出于托底保障的需要，不愿意把承包經營權整個轉讓出去。現在，把承包經營權拆分為承包權和經營權，就是分別對應著兩種職能。承包權承擔著社會保障功能，不準轉讓，不準抵押。農民在保留承包權的前提下，可以把經營權流轉出去。經營權，就是土地的耕種權。從法律上看，經營權流轉了之后，具有承包權的農民，是可以重新索要回來的。實際上，這種情況發生的概率很小，但是，進城務工的農民，會有一種心理上的保障感。
市場制度改革的作用是實現資源最佳配置
市場制度改革，就是放開市場，實行自由市場交易。在以前的計劃經濟條件下，政府對農產品市場實行全面管控，實行“統購統銷”制度。生產出來的農產品，只能賣給國家，叫統一收購；消費者能夠購買什么，購買多少，也是由國家統一規定，實行糧票等票證制度，國家進行統一銷售（配給）。實行這種制度的起因，是短缺，是供不應求；而實行這種制度的結果，是造成了更大的短缺，更大的供求缺口。
開放市場的改革，同樣是充滿阻力和爭議的過程。反對改革的人，認為實行市場經濟就是否定社會主義。另外一個反對改革的重要原因，是很多人不相信市場機制，覺得市場是不受政府控制的，越是重要的產品，越不放心交給市場，怕出亂子。
因此，農產品市場的放開，是漸進性的；開始是禁止，后來是默許，最后正式放開。這個過程很復雜，產品類別不同，放開市場的時間不同：先是瓜果蔬菜，然后是畜禽產品和水產品，然后是糧食，最后是棉花。1993年是個重要的時間節點；這一年，真正全面取消了糧票。
市場開放，還有另外一個維度，就是對國際市場的開放。這也有一個過程，在加入世貿組織的背景下，開放程度加大。農產品出口補貼取消，進口關稅降低，實行了關稅配額和非關稅壁壘約束等。我國國內市場與國際市場的關聯日益密切，農產品出口和進口均大幅度增加，其中，土地密集型產品的進口更是快速增加。我國已經成為世界最大的農產品凈進口國，逆差達到500億美元。其中，僅僅大豆一項，就接近400億美元。現在的農產品貿易結構，總體上是符合國際比較優勢原則的，符合我國彌補土地缺少不利因素的需要。進口的大豆，如果用國內土地來生產，所需要的土地面積，比全部東北和華北耕地面積總和還多。在大豆等農產品進口大幅度增加的開始階段，有不少人表示憂慮，擔心會被出口國作為貿易武器，實行禁運。而今年的中美貿易戰，徹底顛覆了這種觀念，農產品尤其是大豆，沒有成為美國的制裁武器，而是成為了我國最重要的反制武器。
農產品市場的開放，是在整個國家經濟體制變革的大背景下發生的，其也是一個漸進的過程。1982年，黨的十二大提出了“計劃經濟為主、市場經濟為輔”；1984年，黨的十二屆三中全會提出實行“有計劃的商品經濟”；1992年，鄧小平南巡講話提出：計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。同年，黨的十四大明確提出，“經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，這是對市場經濟體制地位的明確的正式確認。2012年黨的十八大和2017年黨的十九大，進一步明確了市場和政府兩個作用的地位和關系：“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。”
對于農業生產來說，市場配置資源的重大意義，十分突出。不同地區，農業生產的資源條件不同，比較優勢有很大的不同。如果讓市場充分發揮作用，那么，每種產品，都能夠在最適宜的地方，集中生產出來，就一定會形成產品的區域專業化生產。一方面，會形成大量的地理標志產品，另一方面，整個國家的資源配置達到最優，以有限的資源，最大限度地滿足消費者的需求。例如，現在有很多地方，一縣一品，全縣90%以上土地就種一種產品或兩三種產品。例如，陜西洛川種的蘋果，陜西眉縣種的獼猴桃等。在計劃經濟思維下，以糧為綱，就不可能實現這樣的區域優勢布局和優化的資源配置。現在很多地方形成的特色產品區域化現象，也正是因為不片面強調以糧為綱了，從而得以發揮各自的自然條件比較優勢，來實現最佳資源配置。
廢除農業稅與實行農業補貼促進了社會公平
歷史上，我國農民一直處于弱勢地位，農業稅制度和農產品的低價格制度是重要表現。
我國的農業稅制度，最早始于公元前594年，春秋時期魯國實行的初稅畝制度。新中國成立后，1958年出臺的《農業稅條例》，規定平均稅率為常年產量的15.5%。
改革開放以后，尤其是在90年代末期，農業稅費負擔日益沉重，農民反映強烈。問題的主要根源，不僅僅是農業稅本身的負擔，更重要的，是依附在農業稅上的“三提五統”，即鄉鎮和村級攤派提取的各種費用。這些負擔，不透明，很混亂，難以控制。于是，進行農業稅費改革的呼聲日益高漲。在研究農業稅費改革的過程中，發現找不到一種科學合理的農業稅費改革方案。研究來研究去，最終的共識是，最合理的政策，就是取消農業稅費。不過，為了取消，需要先規范，因為農業稅費是地方收入，取消農業稅費之后，一些地方政府財政收入會有很大缺口，中央財政需要進行轉移支付支持。這就需要把賬算清楚。這樣，提出了農業稅費改革方案：正稅稅率為7%；農業稅附加稅為1.4%。2000年試點，2003年全面實行。2004年開始降減，2006年全面取消。我國2600年之久的農民負擔歷史，到此終結。
取消農業稅的政治意義巨大，獲得了廣大農民的普遍歡迎。2006年，四川省南部縣宋家坪村、河北省靈壽縣青廉村、遼寧省阜新蒙古族自治縣黑虎洞村等地的農民，不約而同，自發為取消農業稅立碑。取消農業稅的社會意義也十分突出。這使得農村干群關系大變：基層干部不再需要收稅，也不再可能搭車收費。同時，中央政府對地方政府實行轉移支付，有助于減少區域差距，有助于促進城鄉融合。
提出直接補貼的背景，是加入WTO。當時，針對發達國家成員的補貼問題，我國開始研究直接補貼問題。從2002年，開始進行種糧農民直接補貼和農作物良種補貼的試點。2004年，全面實行糧食直補、良種補貼和農機具購置補貼政策。2006年，實行農資綜合補貼，其補貼數額最大，遠超其他補貼。2015年，實行“三補合一”試點（把農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼合并為一項）。2016年，全面實行“三補合一”。
以上補貼，是直接補貼。此外，保護價政策，也是一種補貼，是通過抬高市場價格所實現的補貼。2004年，我國開始對小麥、稻谷實行最低收購價格制度；2007年，開始對東北玉米實行臨時收儲政策；2008年，開始對大豆、油菜籽實行臨時收儲政策；2011年，開始對棉花實行臨時收儲政策。具體名稱不同，本質上都是保護價政策。
在開始階段，即2004-2007年間，小麥、稻谷最低收購價格保持不變，低于市場價格，因此，盡管有最低收購價格政策，但是并沒有啟動實際的收購。其后，2007-2014年間，保護價大幅提高，結果，使得保護價水平，不僅高于國內市場價格，也高于國際市場價格。這就引發了一系列問題：國家庫存爆滿，財政補貼劇增，市場關系混亂：國內過剩時還大量進口，出現了銷地價格低于產地價格等各種價格倒掛關系。
針對這些問題，又進行了改革。2014年，取消了新疆棉花、東北大豆的臨時收儲政策，而代之以目標價格補貼政策。試行棉花目標價格補貼，實現了價補分離、市場定價的積極效果，但也發現了一些問題，包括操作困難、補貼額大增等問題。于是，又進行了新的探索：2016年，取消了玉米臨時收儲政策，改為實行面積補貼。此后，又嘗試對稻谷和小麥的政策進行改革：保留最低收購價格制度，但降低價格水平。
補貼，是個很復雜的問題。農業事關解決吃飯問題的重大國計民生，農民又是社會中的弱勢群體，因此，給農民補貼，是好事，完全符合社會公平的要求。不過，如何采取適當的補貼方式和渠道，非常重要。補貼方式不當，干擾了市場配置資源的作用，就會變成政府花錢找麻煩。并且，國家可用于農業的財政支出，總是有限的，應該采用最有效的財政支農辦法，讓有限的財政資源發揮出最佳的作用。我國按面積補貼強度已經高于歐美，但按人均補貼強度則遠遠為低，靠補貼是無法持續提高農民收入的。最好的補貼是不扭曲市場的補貼，如歐盟的脫鉤補貼；最好的支持應當是科技創新、基礎設施、公共服務等等。
就業制度改革是走向城鄉融合的重大突破
就業制度方面的改革，就是允許農民從事非農業生產活動，這從另外一個方面，突破了計劃經濟體制的嚴重束縛。
就業制度改革，分為兩個階段。第一個階段，是鄉鎮企業的發展。包括了鄉（鎮）辦企業、村辦企業、私人企業等，相當于農村的二、三產業。在嚴格的計劃經濟體制下，對于農民從事非農業活動，有著非常嚴格的限制。改革開放之后，極大地突破了這種限制。鄉鎮企業，如雨后春筍，異軍突起。到1987年，鄉鎮企業的產值，就超過了農業總產值，為農村的就業和農民的收入增長，做出了重要貢獻。當時，叫做“離土不離鄉”。
第二個階段，是離土也離鄉，這就是農民工的出現。其中，在鄉鎮地域內從業的，叫本地農民工，現在已經超過1.1億人；在戶籍所在鄉鎮地域外從業的，叫外出農民工，已經超過1.7億人。這在改革前乃至改革初期，是根本無法想象的。農民到城鎮中就業，涉及到很多政策改革，其中最主要的，是允許城鎮國有企業和集體企業雇用農民工，是允許民營企業在城鎮中建立和發展。
鄉鎮企業和農民工的發展，使得農民的收入持續大幅度增加。40年來，我國農民收入取得長期高速度增長的奇跡，其中最重要的基礎，是外出務工和農村非農產業的持續發展。現在農民家庭收入中，外出務工和農村非農產業收入的占比，合計已經超過了一半還多。
鄉鎮企業發展和農民工進城，既是對計劃經濟體制下的工農壁壘的突破，也是對城鄉壁壘的突破。農民工進城，既是城市發展的需要，促進了城市工業的蓬勃發展，也是農村發展的需要，促進了農業生產的規模化和機械化。減少農業勞動力，減少農村人口，這是工業化、城市化和農業現代化發展的必然要求。
當然，農民工現在也還面臨著各種問題。對城鄉差別和工農差別感受最強烈的，可能就是農民工，尤其是新生代農民工。現在的差異主要是在就業、子女就學、社會保障等方面。這些差異，是改革開放之前一直存在的，改革開放以來，已經有了一些減弱減少。例如，農民在最低生活保障、醫療保障等方面，以前是沒有的，現在已經有了，但是水平仍然不高。未來的發展趨勢，一定是這些差別的不斷縮小，是城鄉發展的不斷融合，最終實現城鄉在體制上的真正融合。
發揮好兩個作用是40年改革的根本經驗
40年來的改革，讓我國農業農村面貌巨變，發展成就舉世無雙。回顧以上四大方面以及其他方面的改革，可以總結的經驗很多。而其中最為關鍵的根本經驗，就是發揮了兩個作用：使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。
市場的作用。40年改革的本質，就是不斷的摒棄計劃經濟（包括制度和觀念），不斷走向市場經濟。市場經濟的本質，是賦予參加者有高度的自由選擇權利。包括產業選擇（種什么，養什么；怎么種，怎么養……）、市場選擇（賣給誰，賣什么價……）、消費選擇（買什么，買多少……）、就業選擇（哪個行業、哪個地方……）等等。自由選擇，能夠最大限度地激勵努力和創新；選擇的動力，是利益最大化。而生產者與消費者利益的最大化，就是國家和社會利益的最大化。
市場的作用，就是可以通過價格機制，實現市場的供求平衡。這個過程，就是優化資源配置的過程：按照需求調整生產（生產什么和生產多少）；按照比較優勢進行區域布局（在哪里生產，包括國內或國外）；按照最佳投入產出效率確定投入結構（以何種方式生產或何種規模生產）；等等。
政府的作用。這也是絕不可少的，但是具體發揮哪些作用，卻是需要不斷明確完善的。四十年改革的過程，也就是政府轉變職能的過程，即：不斷放棄和退出一些領域的作用，而不斷強化在另一些領域的作用。其實，這也可以歸納為放、管、服。放，就是改革，就是放開市場，盡可能讓市場充分發揮作用。管，就是管市場做不了做不好的事，例如維護市場運行，遏制坑蒙拐騙，保護生態環境，保障食品安全等等。服，就是提供各種公共服務，包括基礎設施、科技、規劃、信息、教育培訓等等。
發揮好兩個作用，需要解決文件、理念和實踐三個層面的問題。文件，很重要；尤其是改革開放初期，意識形態方面的阻力很大，爭論很大，把改革寫進文件，很不容易。理念，更重要；經過了四十年的改革之后，現在把改革寫進文件，已經不那么艱難了，而要讓文件中的內容，真正進入頭腦，成為堅定理念，意義更加突出。實踐，最重要；要把文件內容，真正轉化落實為改革實踐，落實到各項具體政策和具體工作中去，改革才算真正到位。
在過去四十年中，兩個作用的發揮，成就了輝煌的發展成就。展望未來，需要繼續深化改革，把兩個作用的關系界定得更準，把兩個作用發揮得更好，推進農業農村的現代化發展，推進鄉村振興偉大目標的全面實現。
（柯炳生 作者系中國農業大學經濟管理學院教授、中國農村專業技術協會理事長）
轉自：中國農業新聞網
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