這些年，城市里多了一些“空房子”——有的老廠房停產，車間落滿灰；有的寫字樓未全部出租，閑置率高；有的公房空著，沒人使用。
“房子空著”的另一端卻是現實需求：城市要做大保障房供給，創業團隊需要辦公場所，社區要找場地建養老托育機構……“閑著的房子”和“缺空間的人”，供需沒有對齊。
《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》）提出，全面摸清城市存量資產資源底數，推動已供未開發土地和在建項目分類處置，盤活閑置低效的老舊廠房、商業辦公用房、商品住房、公房等。“十五五”時期，這項工作將如何展開？沉寂多年的存量房，怎么喚醒？
居民需求、產業發展變化，催生城市存量資產資源
一座城市的成長伴隨著新舊更替。由于城市擴張、產業變遷，一些“存量房”便誕生了。
業內人士告訴記者，直觀看，存量房包括已建成但未售出的房源，此外，還有一些閑置低效資源。
先說閑置的商品住房，就是在城市中特定區域內滯銷的房源，暫時“有樓無市”，有必要想辦法利用起來。
閑置的老廠房，是在城市產業升級、搬遷過程中的“歷史遺留”，通常占據城市的核心地段，改造利用潛能較大。
空置的寫字樓、商業辦公用房占比也不少。以前，這些商業用房的租戶大多是貿易、線下服務、傳統科技公司等，現在這些行業部分轉型，新興行業如人工智能、跨境電商等對辦公空間要求靈活，就導致一些寫字樓空置。
閑置的公房，多為機關事業單位低效使用的房產，屬于公有財產，閑置了就是“流失”，如果能盤活，則為增效。
“過去，在高速城鎮化和工業化發展過程中，各行各業、居民對房子的需求較大，‘劃地擴張’是城市發展的主要思路。”廣東省城鄉規劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉說。不過，由于房子的戶型、配套、建筑材料等更新迭代較快，如今，各類房源老舊程度高、市政和公共服務缺失、老化等問題便凸顯了。
“從居民住房角度看，居民對居住體驗、配套服務要求更高，同時對‘一老一小’等服務設施的需求增加了，過去的房子卻沒有相關服務配套。”李宇嘉說。從產業發展的角度看，根據我國的土地使用權出讓最高年限，商業、旅游、娛樂用地等為40年，工業用地為50年，居住用地時間最長，為70年。“但現在，產業周期縮短了。伴隨新興技術發展，一些產業可能僅10年、20年就會迭代升級、部分淘汰，一些土地需要變更用途。所以，城市更新就需要調整存量空間的規劃和用途，適配新的產業空間和配套需求。”
《規劃》明確，激活城市存量資源潛力。首先需要全面摸清城市存量資產資源底數。這樣做的目的，就是先搞清城市有多少存量房、哪些存量房可以盤活使用。
“我們將按照這次專項《規劃》提出的‘全面摸清城市存量資產資源底數’要求，通過建立上下貫通的自然資源管理和國土空間規劃‘一張圖’，來強化存量資源的摸排，弄清底數，在‘一張圖’上對存量資源進行全生命周期的管理，打通部門數據共享，切實把資產管起來，讓我們的資源用起來，使城市活起來，全力支持城市更新行動。”自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞說。
打破單一的用地性質限制，降低土地用途轉換過渡期成本
摸清資源底數、盤活現有存量，看起來是在“盤房子”，實際更是“改制度”。
當前，我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。城市更新能改善民生、激發經濟活力、優化空間結構，但在實踐中，卻長期面臨落地難的困境。“快速城鎮化時期形成的土地管理政策體系與存量時代復雜多元的更新需求不相匹配是重要原因之一。”中國人民大學國家發展與戰略研究院城市更新研究中心主任秦虹說。
比如，老舊廠房多為工業用地，如果想轉型為商業用途等，按以往要求，會涉及復雜的用地性質變更和審批流程。另外，改造成本也較高。部分建筑結構老化嚴重，消防、采光等都得改，是筆不小的投入。
立足“十五五”，這五年的城市更新工作如何破解這些歷史難題、激活存量資產資源？
首先，需要打破原先嚴格的土地單一用途區分。
“傳統的城市規劃管理模式下，工業、商業、居住等用地類型界限分明。”秦虹認為，這導致老舊廠房、閑置商辦、低效樓宇等存量空間在推進功能更新時，首先就面臨“用途不符”的剛性約束。
《規劃》提出，制定土地混合開發和空間復合利用的正面清單并明確規劃管控要求，建立健全國土空間用途管制和規劃許可制度，推行多部門并聯審批和聯合監管，推動土地用途和建筑功能依法合理轉換。這意味著，經營主體可以更便利地根據市場需求匹配空間資源，相關審批流程也會簡化。
“我們會指導地方做好城市更新專項規劃與國土空間詳細規劃的銜接，依法依規對更新單元的詳細規劃進行評估優化。”謝海霞說，針對老舊小區加裝電梯、口袋公園、社區托育這類微更新的民生項目，可以簡化或者豁免部分的規劃許可審批。老廠房老街區，也可以按照正面清單的要求兼容科創、便民商業等多元化的業態，從而打破單一的用地性質限制。
另外，土地用途轉換過渡期的成本將有所降低。
過去，很多存量項目想做改造更新，不但“不敢轉性”，還“承擔不起”。此次《規劃》做了幾方面優化：“利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年”“過渡期滿辦理土地有償使用手續的，可采取租賃或協議出讓方式”。
秦虹分析，《規劃》將過去存量空間改造“5年內按原用途和權利類型使用土地”的過渡政策，改為“原則上不超過5年”，且適用范圍由原先限定的新產業、新業態，擴展至“國家支持產業、行業”，能讓轉型項目更具彈性、更多項目能享受到政策紅利。此外，過渡期滿后轉“租賃”“協議出讓”，通常可選擇“按年繳納資金”，這把經營主體一次性的資本性支出，轉為了可分攤的長期運營成本，讓項目運營更加“可持續”。
明確存量資源盤活后用途，避免千篇一律的改造樣式
在明確存量資源、疏通土地用途轉性的基礎上，城市里的存量資產資源，可以怎么用？《規劃》提出了不同思路。
老舊街區廠區，可以改造提升。《規劃》明確，推動老舊廠區功能轉換，完善廠區及周邊配套設施，優化景觀環境，加強工業遺產保護利用，盤活利用閑置低效廠區、廠房和設施，植入新業態新功能。“這些閑置低效廠房、老舊街區具備較高的資產價值。通過更新，把它們從‘低效資產’轉化為‘可運營資產’，可形成持續的租金、消費、就業和公共服務效益。”清華同衡規劃設計研究院院長惲爽說。
存量商品住房，可轉向保障性質。《規劃》提出，激活城市存量資源潛力。優化保障性住房供給，強化城鎮低收入住房困難家庭住房保障，更好滿足住房困難且收入不高的工薪群體基本住房需求，逐步解決新市民、青年等群體的階段性住房困難。近幾年，全國已有多個城市收購存量房作安置房、啟動住房“以舊換新”、批量收購存量房源作為保租房等，既避免了存量商品房空置浪費，也更好滿足了不同群體的居住需求。
更多的存量資源，可用于完善公共服務。住房城鄉建設部副部長秦海翔表示，要充分利用存量資源，補齊公共服務設施短板，根據人口結構和社會需求的變化，加大養老、托育、文化、體育等設施的建設改造力度。
“在摸底、盤活存量資源的過程中，要避免‘按照一個模子’的標準答案去改，避免‘政府干、百姓看’，沒有發揮經營主體、業主等相關方面的積極性，更要避免‘為改而改’，搞成形象工程。”李宇嘉認為，改造、盤活存量空間，要先做好充分的市場調研，聽聽住在周邊的人、有相關需求的人怎么說、有什么愿望；要讓有歷史記憶的場景“活起來也火起來”，避免千篇一律的消費形態；要把“項目運營”前置，在動工前，就計劃好哪些主體招商、誰來管物業、誰來推動文化活動等，“不是建完再想，而是想好再建”。
推動存量資源盤活，支持政策正在完善。據介紹，中央預算內投資、中央財政將給予盤活存量土地相關支持。更多經營主體也將參與其中。《規劃》提出，政府統籌協調各類存量資源，支持國有企業、民營企業參與城市更新。
“各地要用好中央財政性資金、地方政府專項債券和信貸資金等，充分發揮市場機制作用，積極吸引社會資本參與，鼓勵民營企業參與城市基礎設施建設運營，構建可持續的城市建設運營投融資體系。還要充分用好空間復合利用、存量土地盤活、不動產登記等方面的支持政策，為實施城市更新提供要素保障。”秦海翔說。（記者 廖睿靈）
轉自：人民日報海外版
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