引言
2021年，國家“十四五”規劃綱要明確提出“實施城市更新行動”，推動城市發展由外延式擴張向內涵提升轉變。2023年7月，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，將城中村改造與保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設并列為“三大工程”，強調城中村改造是改善民生、擴大內需、推動城市高質量發展的重要舉措。
上海市青浦區華新鎮鳳溪城中村改造項目，作為上海市首批城中村改造試點項目之一，是中交城投踐行“全城市”戰略、探索城市更新新模式的重要實踐。項目自2023年2月正式啟動以來，在機制創新、策劃引領、資源整合等方面探索出一系列經驗。本文以鳳溪項目為案例，探討社會資本深度參與城中村改造背景下，項目“四三一二”開發思路與“八網融合”技術框架如何形成戰略與工具的有機統一，為超大城市城市更新提供“以終為始、一張藍圖繪到底”的實踐參考。
一、頂層政策設計是項目一二三級整體聯動的制度基礎
上海市城市更新政策體系建設起步較早。2015年，上海市人民政府發布《上海市城市更新實施辦法》，標志著城市更新工作進入制度化軌道。2014年3月，上海市出臺《關于本市開展“城中村”地塊改造的實施意見》（滬府發〔2014〕17號），首次系統性提出城中村改造的政策框架。2020年10月，上海市住房和城鄉建設管理委員會辦公室發布《關于進一步推進本市“城中村”改造工作的通知》，進一步完善了城中村改造的操作機制。2021年8月，《上海市城市更新條例》正式實施，為城市更新提供了法律保障。
鳳溪城中村改造項目正是在這一政策體系下啟動實施的。項目于2021年9月獲得上海市住房和城鄉建設管理委員會正式批復，確認為“城中村”改造項目。2022年12月，通過公開競爭性磋商確定中交城投為合作單位，采用的是“農村集體經濟組織引入社會資本共同實施”的合作模式，具有以下特點：
一是市場化主體合作，激發改造活力。鎮村集體經濟出資人與中交城投按10%：90%的股比組建項目公司，以原集體建設用地為合作標的，實現了土地資源與專業能力的優化配置。二是一二級聯動開發，提升整體價值。項目公司負責實施項目范圍內一級開發（包括動遷現金補償、安置房用地獲取及建設、基礎設施及公建配套工程投資建設）及二級開發工作，這種模式使社會資本能夠從項目策劃、規劃設計、基礎設施建設到經營性物業開發運營進行全周期參與，確保了“一張藍圖繪到底”。三是封閉運作機制，確保資金安全。改造范圍內土地出讓金留存，在限度內支付前期開發成本，專款專用，有效規避地方政府隱性債務風險。一級開發公益性定位明確，社會資本通過二級開發實現整體盈利。四是公益性與市場化有機結合。一級開發基本上平進平出，公益性明顯。社會資本在一級開發方面主要提供基礎設施及公服配套建設、產業導入及城市運營等一攬子服務，通過二級開發實現項目整體盈利。這種設計既保障了公共利益，又調動了市場主體的積極性。五是政企協同機制，保障高效推進。建立區、鎮兩級溝通渠道。鎮級層面，明確搭建城市更新領導小組與其下設“一辦五組”的機構體系，建立領導小組會議、辦公室例會、專題協調會的會議溝通體系。
二、從“四三一二”開發思路到“八網融合”理念實踐
（一）“四三一二”與“八網融合”：理念與工具的有機統一
1. “四三一二”開發思路的內涵
“四三一二”是鳳溪項目基于“以終為始”開發理念構建的頂層思路，其本質是一套城市價值創造的邏輯鏈條。
“四”——價值策劃（戰略起點）。 項目高舉高打，將項目全周期開發訴求反饋至前端價值策劃中。承接華新鎮戰略規劃，結合鎮區未來發展定位，充分響應區域發展訴求；響應人民對美好生活的需求，形成具有前瞻性且適合區域發展的城市設計方案及歷史文化、品牌打造等專題研究。價值策劃回答的是"將鳳溪建設成什么樣的城市"這一根本問題。
“三”——資源導入（動力引擎）。以“一二三級”聯動開發模式，充分整合市場優質資源和中交集團、中交城投現有的各類資源形成合力，同時依勢進一步加快培育產業發展、商業運營及新能源投資等業務能力，通過優質產業導入吸引人才，人才集聚推動城市繁榮，最終實現“產-城-人”的融合發展。
“一”——基礎設施建設（價值實現）。 將價值策劃和資源導入的成果轉化為物質空間。通過高標準建設市政設施、策劃未來社區場景、發揮TOD站點價值、打造城市公共空間等，實現"一張藍圖繪到底"。
“二”——物業開發建設及運營（價值提升）。 通過營造宜居空間、運營城市資產，檢驗前期策劃成果，實現項目經濟效益和社會效益的雙重回報，完成開發閉環。
2.“八網融合”理念的提出與內涵
“八網融合”是中國交建面向新型城鎮化提出的城市綜合開發理念，旨在城市建設中統籌推進交通網、能源網、數字網、水網、生態網、產業網、文化網、健康網等融合發展，構建系統完備、智能綠色的現代化城市基礎設施體系。
從系統論視角看，城市不是各子系統的簡單疊加，而是相互作用、相互依存的有機整體。“八網融合”的關鍵在于“融合”——各網之間相互滲透、協同增效：交通網與產業網融合形成TOD產業社區；能源網與數字網融合形成智慧能源系統；水網與生態網融合形成海綿城市；文化網與健康網融合形成社區品牌及服務體系。
3.“四三一二”開發思路與“八網融合”實施踐行關系
“四三一二”是鳳溪項目的頂層開發思路，明確了“為什么做”和“做什么”的問題；“八網融合”是實現這一思路的具體工具和路徑，解決了“怎么做”的問題。二者之間存在清晰的對應關系：這種對應關系體現了鳳溪項目“一張藍圖繪到底”的核心理念：從價值策劃到價值實現再到價值提升，每個階段都有明確的實施抓手，每個抓手都服務于整體價值目標。正是這種理念與工具的有機統一，確保了項目在復雜的城市更新實踐中始終保持戰略定力和執行力。
（二）八網融合規劃圖景與具體實踐
鳳溪項目以“八網融合”為總體架構，有機集成交通、生態、產業、文化、能源、水、健康、數字八大領域，通過城市功能的有機疊加與協同發力，實現各要素深度融合、多維賦能，全力構建面向未來的高品質發展新格局。
1.交通網：內通外聯，打造通達交通網
鳳溪項目緊鄰在建示范區線鳳溪站，項目充分把握TOD發展機遇，構建“軌道+道路+慢行”的立體交通體系。在道路系統方面，項目優化了片區路網結構，新建和改造市政道路總長約5.6公里，形成“三縱三橫”的骨架路網。在慢行系統方面，項目沿主要水系和綠地構建了總長約8公里的濱水慢行道，串聯起觀音寺、顧復生紅色文化展覽館、城市劇場等文化節點，形成“水岸漫步”的特色體驗線路。同時，在居住組團內部構建了“5分鐘生活圈”，通過林蔭步道、口袋公園等設施，鼓勵居民步行和騎行。
2.生態網：藍綠交織，打造呼吸生態網
鳳溪項目堅持“生態優先、綠色發展”理念，構建“一心、一谷、多帶”的生態空間格局。并以青東綠心公園為核心引擎，為周邊板塊注入新能量，打造一個綠色的、濱水的、有溫度的未來世界知識社區。“一谷”中央綠谷。項目整合零散綠地空間，在片區中部形成近70米寬的大型“中央綠谷”，面積約15公頃，成為片區的生態核心和公共活力中心。“多帶"即沿吊塘港和新通波塘的兩條濱水生態帶及相關道路沿線綠帶。通過生態護岸、濕地營造、植被恢復等措施，構建連續的生態廊道，為鳥類、昆蟲等生物提供棲息地，提升生物多樣性。
3.產業網：構建“產城融合”發展格局
華新鎮是青浦產業重鎮，鳳溪項目通過控規調整，在片區內增加產業研發辦公用地，配合華新鎮產業升級，以研發支持產業發展，產業發展反哺研發。項目積極對接軟通動力、科大訊飛、重塑科技等產業龍頭企業。在產業空間營造方面，項目打造了“研發辦公+商業配套+人才公寓”的產業社區模式。產業研究用地圍繞商業、辦公空間，配套商業街區、咖啡書店、健身中心等設施，營造“工作-生活-休閑”一體化的產業生態。
4.文化網：傳承“千年鳳溪”歷史文脈
鳳溪歷史悠久，文化底蘊深厚。項目深入挖掘在地文化，構建“一寺、一稻、一塘”文化體系：保護修繕觀音寺，規劃觀音薄稻體驗基地（非物質文化遺產），沿鳳溪塘打造濱水文化長廊。策劃“三星街”歷史展示區、顧復生紅色文化展覽館、城市劇場、非遺手作展示館等文化場景。同時，項目團隊邀請專業機構開展城市品牌研究，交融“千年鳳溪+百年中交”底蘊文化，形成鳳溪獨有的城市IP“鳳溪未來城”。
5.能源網：打造零碳示范的區域能源系統
鳳溪項目積極踐行國家“雙碳”戰略，聯合專業子公司新能源公司，開展區域集中供能和分布式光伏一體化研究。在區域集中供能方面，項目創新性地利用華新污水廠處理后的中水作為能源站的主要能源來源，建設區域能源中心。在分布式光伏方面，項目在公共建筑屋頂、停車場雨棚等區域布局光伏發電設施，同時配套建設儲能設施和智慧能源管理平臺，實現“光伏發電-儲能調峰-智慧用能”的閉環管理。
6.水網：活水潤城，打造靈秀水網
鳳溪地處江南水鄉，水系資源豐富。項目充分尊重自然水系格局，構建水城體驗及海綿城市水系統。在水環境治理方面，項目對片區內的吊塘港、新通波塘等主要河道進行綜合整治，清淤疏浚、生態護岸、水質凈化，恢復水體自凈能力。同時，沿河道兩側建設濱水綠帶，形成“藍綠交織”的生態廊道，打造區域級前年時光水街。同時，項目采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”的海綿城市技術體系。通過透水鋪裝、下沉式綠地、雨水花園、生態樹池等設施，實現70%以上的降雨就地消納和利用。
7.健康網：全齡友好，打造宜居健康網
項目堅持“公益優先”原則，牽頭對接中交醫養，規劃約1.4萬㎡社區衛生服務中心和康養設施；注重一老一小服務，規劃日間照料中心、長者食堂等設施。通過這些配套設施的建設，項目實現了“15分鐘生活圈”全覆蓋。
8.數字網：全域感知，打造數字智慧網
項目策劃將新一代信息技術深度融入城市建設和管理，構建“感知-分析-決策-執行”的智慧城市運營體系。在基礎設施層面，項目規劃覆蓋全域的5G網絡、物聯網感知系統和城市信息模型（CIM）平臺。策劃自動駕駛車、機器人、無人機替代人工完成末端配送，通過云端調度實現自主規劃與無接觸交付。以數字技術為底座，融合物聯網與AI，實現社區人、房、物的智能感知與響應，覆蓋智慧安防、養老等場景，提升居住體驗與治理效能。
八網融合不是八個獨立系統的簡單疊加，而是在“四三一二”開發思路的統領下，形成了“網網相連、層層賦能”的有機整體。交通網是骨架，支撐空間拓展；生態網是底色，營造宜居環境；產業網是引擎，驅動經濟發展；文化網是靈魂，塑造城市品格；能源網是動力，保障綠色運行；水網是血脈，維系生態健康；服務網是紐帶，凝聚社區活力；信息網是神經，實現智慧管理。八網融合、協同推進，最終將鳳溪從一個傳統城中村蛻變為一座戰略賦能、產城融合、便利宜居的高品質“青東之心”。
三、總結
城市更新是中國新型城鎮化進入下半場后城市發展方式轉型的核心路徑。鳳溪城中村改造項目的實踐表明，在超大特大城市推進城中村改造，既需要制度層面的頂層設計為社會資本深度參與提供空間，更需要理念層面的系統思維為項目實施提供方法論指引。
從制度維度看，鳳溪項目依托上海市城中村改造政策框架，通過“農村集體經濟組織引入社會資本”的合作模式，實現了一二級聯動開發、封閉運作、市場化與公益性有機結合，為社會資本全周期參與城市更新提供了制度保障。
從方法論維度看，鳳溪項目構建了“四三一二”開發思路與“八網融合”實施路徑相互嵌套的雙層框架。“四三一二”解決的是城市更新的價值邏輯問題——從價值策劃到資源導入再到基礎設施建設和物業運營，形成完整的價值創造鏈條；“八網融合”解決的是城市更新的技術集成問題——將交通、能源、數字、水、生態、產業、文化、健康等城市子系統納入統一的規劃建設框架，避免了傳統城市開發中各專業“各自為政”的碎片化困境。二者的對應與融合，使鳳溪項目真正實現了“以終為始、一張藍圖繪到底”的開發理念，在超大城市城中村改造中走出了一條系統集成、整體優化的新路徑。
鳳溪城中村改造項目仍在持續推進中。隨著長三角示范區線的建成通車、啟動區核心形象的逐步呈現、產業和人口的持續導入，這座“未來之城”已逐步從藍圖走向現實。鳳溪實踐所積累的經驗，不僅為中交城投構建城市更新業務新發展模式提供了實證支撐，也為中國超大特大城市城中村改造的路徑選擇提供了一個兼具理論深度和操作價值的參考樣本。（文/李偉 楊謙君 楊超）
轉自：中國日報網
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