當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主階段。《城市更新“十五五”規劃》已經公開發布，明確了未來5年城市更新的時間表、任務書和路線圖。6月8日，在國務院新聞辦公室舉行的政策例行吹風會上，住房城鄉建設部副部長秦海翔介紹，實施城市更新行動是黨中央科學把握城市發展規律，就全面推動城市高質量發展作出的重大戰略部署。“十四五”時期，我國各地累計改造了城鎮老舊小區24萬多個，惠及居民群眾約1.1億人，加裝電梯12.9萬部，增設養老、托育等社區服務設施6.4萬個，建設“口袋公園”1.8萬多個、城市綠道2.5萬公里，建設改造城市地下管網100萬公里，加強城市歷史文化保護傳承工作，開展了歷史建筑保護修繕，推進老舊街區廠區改造提升。
城市更新是持續完善城市功能、提升人居環境品質、激發城市活力的空間治理過程，也是推動城市內涵式高質量發展的重要抓手。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》，對城市更新作出了頂層設計，相關部門陸續出臺了中央預算內投資、規劃和土地支持、城市體檢、城市更新規劃等配套政策。秦海翔認為，城市更新的工作機制、實施模式、政策制度不斷完善，為“十五五”時期高質量推進城市更新奠定了堅實基礎。接下來，全國各地要根據《城市更新“十五五”規劃》部署，細化本地區城市更新的目標指標、任務措施，一件事情接著一件事情辦，努力能做到辦一件成一件，確保把好事辦好、實事辦實。
事實上，城市更新是推動高質量發展的綜合性、系統性戰略行動，不僅是物理空間的重塑，更是對城市治理能力的系統檢驗。2025年，中央城市工作會議強調要轉變城市工作重心，更加注重治理投入，創新城市治理的理念、模式、手段。住房城鄉建設部建筑節能與科技司司長陳少鵬表示，提升城市治理能力水平是《城市更新“十五五”規劃》的重點任務，主要從三個方面發力。第一，健全城市治理工作體系。第二，完善社區服務機制。第三，推動城市治理智慧化精細化。
設定了2030年和2035年目標
《城市更新“十五五”規劃》是我國首部國家級城市更新專項規劃，發布以來備受社會各界廣泛關注。秦海翔表示，在目標設定上，《城市更新“十五五”規劃》順應我國城鎮化和城市發展“兩個轉向”的新形勢、新要求，設定了2030年和2035年目標。到2030年，城市更新行動取得重要進展，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，新舊動能加快轉換，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，治理水平大幅提高，城市成為人民群眾高品質生活的空間。同時，展望了2035年目標，城市更新體制機制更加完善，城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效取得顯著成效，創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市基本建成。
在指標設置上，《城市更新“十五五”規劃》聚焦增進人民福祉，從人民群眾最關心的居住品質、公共服務、人居環境、基礎設施等方面設置10項規劃指標。一方面，聚焦為民、便民、安民，提出了城鎮危舊房改造、城鎮老舊小區改造、新建及改擴建體育場地、城市公園綠地等指標，都是為了解決好群眾身邊的急難愁盼問題，創造更加安全舒適的居住條件、更加方便高效的公共服務和更加優美宜人的城市環境。另一方面，堅持盡力而為、量力而行，科學確定“十五五”時期各項指標的具體任務量，做到可感知、可量化、可評價，讓人民群眾能夠真切感受到城市更新帶來的實實在在的成效。
在任務部署上，《城市更新“十五五”規劃》部署實施一批民生工程、發展工程、安全工程，有力有序有效推進城市更新重點任務的落實。民生工程方面，重點是推進“好房子”建設，持續改造城鎮老舊小區，加快建設完整社區，提升城市公共服務品質，完善城市綜合交通體系，修復城市生態系統，營造高品質的生活空間。發展工程方面，重點是增強城市發展動力，激活城市存量資源潛力，推進老舊街區、廠區改造提升，通過做優增量、盤活存量，為新產業、新業態發展創造條件，充分發揮城市更新對于擴內需、穩增長、促消費的重要作用，培育壯大城市發展的新動能。安全工程方面，重點是推進危舊房、城中村改造，加強城市基礎設施建設改造，提升風險防控和應急保障能力，增強城市韌性，保障城市安全運行。
城市的核心是人，做好城市更新工作根本目的就是讓人民群眾生活得更方便、更舒心、更美好。秦海翔介紹，《城市更新“十五五”規劃》從建設好房子、好小區、好社區、好城區四個方面，對提高居民居住和生活品質作出了部署。在好房子建設方面，重點是實施房屋品質提升工程，建設改造安全舒適綠色智慧的好房子。一方面，提高新建房屋品質，全鏈條提升住房標準、設計、材料、建造和運維水平，落實《住宅項目規范》，優化住房設計，完善戶型功能。另一方面，抓好老舊房屋更新改造，鼓勵居民對住房進行裝修和改造，推廣裝配式裝修和適老化、無障礙改造，支持老舊住房的自主更新。同時，還部署一批提升住房品質的科技項目，突破一批關鍵技術，以科技賦能好房子建設。
在好小區方面，實施城鎮老舊小區改造工程，“十五五”時期將新開工改造城鎮老舊小區11.5萬個。在小區設施上要改造提升燃氣、供水、熱力、道路等配套基礎設施，支持具備條件的樓棟加裝電梯。在環境上推進公共空間和配套設施改造，改善群眾的居住條件。在小區管理上要結合改造同步完善小區的長效管理機制，鼓勵引入物業服務，發動居民參與小區的管理，共同維護老舊小區改造的成果。
在好社區方面，重點是實施完整社區建設擴面提質增效工程，對5000個社區進行建設改造，完善社區的養老、托育等公共服務設施，因地制宜增加一些公共活動場地和公共綠地，推進社區服務智能化，不斷滿足人民群眾對美好生活的需要。同時，將實施1500個老舊街區廠區改造提升，推動功能轉換、業態升級、活力提升，補齊基礎設施、公共服務等方面短板，提升公共空間的品質，為廣大市民創造更好的生活環境。
在好城區方面，重點是提升城市公共服務品質、加快完善城市綜合交通體系。一方面，充分利用存量資源，補齊公共服務設施“短板”，根據人口結構和社會需求的變化，加大養老、托育、文化、體育等設施建設改造力度。另一方面，優化路網結構，提升通行效率，補齊停車設施短板，讓人們出行更方便、生活更舒適。未來五年，全國各地按照《城市更新“十五五”規劃》部署要求，系統推進“四好”建設，解決好群眾身邊的一樁樁關鍵小事，辦成一件件惠及民生的實事，讓城市更新的成果更多更好地惠及人民群眾，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。
統籌相關渠道資金支持城市更新
城市更新資金需求量大，涉及“錢從哪來”的問題。財政部經濟建設司司長郭方明介紹，財政部積極發揮財政職能作用，不斷完善財政支持政策，推動城市更新工作。首先，創新方式方法，支持實施城市更新行動。2024年起，財政部會同住建部啟動了支持部分重點城市實施城市更新行動有關工作，連續3年累計支持北京、上海、沈陽、洛陽、烏魯木齊、成都等50個重點城市先行先試。中央財政對東、中、西部每個城市分別給予定額補助，支持入圍城市重點樣板項目和機制建設。同時，引導地方更加注重資金統籌使用和錯位安排、注重投資和消費相結合、注重“投資于物”和“投資于人”相結合。“十五五”期間，先行先試的50個城市將按照實施方案確定的工作目標，探索城市更新可復制、可推廣的機制。
其次，統籌各項資金渠道，支持城市更新重點任務。比如，安排城鎮保障性安居工程補助資金支持城中村改造、城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造；通過地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持；安排中央預算內投資、超長期特別國債資金支持城市地下管網建設、老舊小區改造等。“十五五”期間，中央財政將保持較大的支持力度并不斷優化政策設計，提高資金使用效益。除了財政資金支持外，財政部同步實施好稅收支持政策，符合條件的城市更新主體可享受現行有關稅收優惠政策。今后，財政部將適應城市發展變化特點，不斷完善財政支持政策，更多在提升資金效能、協同政策工具、創新體制機制上下功夫，堅持因地制宜、分類施策，為推動城市更新高質量發展提供堅實財政支撐。
國家發展改革委固定資產投資司負責人關鵬表示，近年來，國家發展改革委落實黨中央和國務院決策部署，統籌相關渠道資金，積極支持城市更新項目建設，主要包括兩個方面：
一是通過中央預算內投資對城市更新予以專項支持。2025年，設立中央預算內投資城市更新專項，重點支持城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造等城市更新項目建設。2026年，安排資金規模為970億元，推動改善居民居住條件，完善公共服務設施，惠及居民戶數約800萬戶。
二是在“兩重”建設中大力支持城市地下管網建設改造。按照“兩重”建設的工作部署，國家發展改革委聯合住房城鄉建設部，通過超長期特別國債積極支持城市燃氣、排水、供水、供熱等地下管網建設改造，2026年安排資金規模為1600億元，比2025年增加250億元，加快補齊相關城市地下管網建設短板，提高城市防災減災能力和綜合承載能力，為城市安全運行和高質量發展提供有力支撐，讓人民群眾生活得更安心、更舒心。與此同時，用好地方政府專項債券、新型政策性金融工具等資金支持符合條件的城市更新項目。
下一步，國家發展改革委與有關方面加強協同，統籌推進“硬投資”和“軟建設”，將規劃明確的主要目標和重點任務落實落細到群眾可感可及的一個個具體項目上，推進“十五五”時期城市更新各項工作取得重要進展。在“硬投資”方面，按照“統籌規劃，突出重點”“先急后緩，分步實施”的原則，優先支持城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造等公共安全和民生保障類工程，統籌支持老舊街區（廠區）改造提升等發展類工程，更大力度服務民生。其中，“6張網”建設是“十五五”時期基礎設施建設的重要抓手，城市地下管網建設改造是其中的重要內容。國家發展改革委將在“兩重”建設中繼續安排超長期特別國債資金，對城市地下管網建設改造項目予以加力支持。
在“軟建設”方面，將“人民城市人民建、人民城市為人民”的城市工作理念貫穿城市更新項目謀劃實施、運營管理全過程，圍繞完善投入機制、提高投入效率，充分調動居民、企業等各方面積極性，健全完善運營維護體制，更加注重治理投入，推動形成多元可持續的城市更新長效機制。在創新投融資機制方面，國家發展改革委將支持各地因地制宜通過多種方式加大存量資產盤活力度，推動豐富金融產品和服務供給，鼓勵民營企業積極參與城市基礎設施建設運營，對投融資模式創新性強、有較好示范性的項目，中央投資將予以適當引導支持。
提升水、暖、電、氣等基礎設施水平
我國部署了“六張網”建設，城市地下管網是其中之一。住房城鄉建設部建筑節能與科技司司長陳少鵬表示，黨中央、國務院部署了加強水網、新型電網、算力網、新一代通信網、城市地下管網、物流網等規劃建設，城市地下管網是“六張網”之一，包括燃氣、供水、排水、污水、熱力市政管線和綜合管廊。“十四五”以來，住房城鄉建設部認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，會同有關部門通過加強制度建設、完善技術標準、增加資金投入、做好示范引領，持續推進城市地下管網建設。特別是2024年實施“兩重”建設以來，中央每年安排超長期國債等資金重點支持了地下管網建設。目前，我國城市地下管網總長度約390萬公里，累計建成地下綜合管廊約7700公里。“十五五”期間，我國將繼續建設改造城市地下管網約77萬公里，其中燃氣管網約20萬公里、排水管網約17.5萬公里、供水管網約17.5萬公里、污水管網約10萬公里、供熱管網約12萬公里。
在增強城市安全韌性的同時也將帶動有效投資，住房城鄉建設部將會同有關部門落實《城市更新“十五五”規劃》部署，指導各地完成好城市基礎設施建設改造任務。
一是加快補齊短板。首先是完善城市排水防澇體系，推進排水管渠、泵站、排澇通道、調蓄設施、智慧平臺等城市排水設施建設改造，提高設施的建設標準，提升城市排水防澇能力。同時，將繼續實施城市的污水管網建設，提升城市生活污水收集處理能力，因地制宜推進城市地下綜合管廊建設，提升水、暖、電、氣等基礎設施水平。
二是持續實施更新改造。對于供水管網，重點是對老化破損的市政配水管網進行更新改造，提高城市供水的安全保障能力。對于燃氣管網，重點是改造材質落后、腐蝕嚴重的市政管道，消除安全隱患。對于供熱管網，重點實施城鎮供熱“溫暖工程”，加快供熱老化管線、低效換熱站等的更新改造，降低熱損失、保障安全運行。
三是實施智能化建設改造。在加快管網建設改造的同時，統籌推進城市基礎設施的生命線安全工程建設，實現對城市基礎設施運行風險從監測發現到預警處置的全流程閉環管理。近些年來，很多城市通過數字化手段，對城市基礎設施運行狀況進行實時監測、動態預警、有效處置，及早發現和管控風險隱患，提升設施風險防控和運維管理能力。
自然資源部國土空間規劃局局長謝海霞介紹，自然資源部貫徹落實城市更新“十五五”國家專項規劃的任務部署，立足部門職責，在近些年來實踐創新的基礎上繼續在存量土地上繡花、在支持政策上發力，指導地方用好國土空間規劃和土地政策兩項“關鍵抓手”，實實在在地把城市更新的紅利落到老百姓家門口。
一方面要按照《城市更新“十五五”規劃》提出的“全面摸清市存量資產資源底數”的要求，通過建立上下貫通的自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，來強化存量資源的摸排，弄清底數，在“一張圖”上對存量資源進行全生命周期的管理，打通部門數據共享，切實能夠把資產管起來、資源用起來、城市活起來，全力支持城市更新行動。
另一方面持續強化國土空間規劃與土地政策的融合，堅持民生公益、節約集約、尊重權益三大核心政策取向，嚴格控制增量，加大存量盤活力度。首先，優化規劃管控方式，助力民生項目落地提速。其次，創新用地支持政策，為存量盤活降本紓壓。再有，優化不動產登記服務，保障各方主體權益。“下一步，自然資源部將繼續加強規劃與土地政策協同，用小切口做實大民生，同題共答、同向發力，配合住建部開展業務交流培訓，共同指導各地高質量推進城市更新工作。”謝海霞說。
歷史文化是城市的靈魂，也是城市魅力的關鍵。陳少鵬強調，在城市更新中保護好、利用好、傳承好歷史文化遺產，是必須履行好的歷史責任和文化使命，要在城市更新全過程、各環節加強城市歷史文化遺產保護，做到保護第一、應保盡保、以用促保，重點是抓好三個方面的工作。首先，做好資源調查。第二，要做好整體保護。第三，要做好活化利用。全國各地要積極探索多樣化、可持續的利用方式，在嚴格保護核心價值與風貌前提下，培育消費新場景，增強發展新動能，在延續文脈的同時，為城市的高質量發展注入強勁動力。（記者 孟凡君）
轉自：中國工業報
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