日前，工業和信息化部正式印發《工業綠色低碳發展“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），明確要求到2030年工業領域二氧化碳排放量達到峰值。與以往不同，《規劃》不再只是方向性號召，而是直接給出了清晰的量化指標、具體制度安排和明確實現路徑。這些政策信號對鋼鐵行業意味著什么？企業如何將高屋建瓴的政策語言轉化為切實可行的行動方案？為此，《中國冶金報》記者特別專訪了中國鋼鐵工業協會副秘書長兼科技環保部主任馮超和中國節能協會副秘書長張軍濤，邀請兩位專家分別從行業治理和政策制定的雙重視角出發，解讀《規劃》中傳遞出的重要信號。
七大指標的設定有何深意？鋼鐵節能降碳為何最難？
《規劃》明確設置了7個“十五五”時期工業綠色低碳發展的預期性指標，包括單位能耗、二氧化碳排放、再生資源循環利用量等多個維度。
在張軍濤看來，這些指標并非是孤立存在的，而是圍繞2030年工業領域實現碳達峰這一總體目標統籌設計的。“從測算邏輯看，指標是在‘十四五’成效基礎上，結合‘十五五’碳達峰攻堅期的緊迫要求綜合確定的。各項指標之間相互支撐、協同推進。”他說道。
七大指標皆是對工業行業綠色低碳發展提出的整體目標，尚未細化分解到具體行業。馮超、張軍濤均認為，對于鋼鐵行業而言，“規模以上工業單位增加值能耗下降10%以上”和“規模以上工業單位增加值二氧化碳排放下降17%以上”是最難啃的兩大“硬骨頭”。
“10%和17%都是工業總體目標，并非鋼鐵行業的目標。但鋼鐵行業作為能耗和碳排放大戶，勢必面臨很大壓力。”馮超直言。“要想實現工業單位增加值能耗下降，必須至少滿足兩個條件之一：單位產品能耗下降，或單位產品創造價值提升。”他算了一筆賬：“如果單位產品能耗不變，則噸鋼創造的價值需要增長11.11%；如果噸鋼價值不變，則能耗強度需直接下降10%。”
“在當前行業需求偏弱、價格承壓、盈利修復基礎不穩的形勢下，無論是滿足哪一個條件，難度都非常大。”馮超說道。
張軍濤表示，近年來，鋼鐵行業節能改造成效明顯，不少企業已處于較高的能效水平，下一步需依靠裝備更新、電氣化改造繼續挖潛降耗空間，但隨著能效逼近理論極限，邊際提升空間越來越小，實現難度不斷增大。
馮超指出，由于鋼鐵行業碳排放主要來源于化石能源消耗，碳排放與能耗具有很強的關聯性，因此，工業增加值碳排放下降對行業來說同樣十分困難。
“除化石燃料燃燒外，鋼鐵行業碳排放也來自于煉鐵等生產過程。”張軍濤指出，僅靠節能難以滿足降碳要求，未來必須推進電爐短流程煉鋼等低碳技術應用，但這些技術投資金額大、周期長，實現難度最大。
“對于鋼鐵行業碳管控，不能直接代入，應結合行業能耗和能源結構現狀、發展階段、發展潛力綜合評估，制定科學、合理、可落地的目標。”馮超建議。
“結構性矛盾”的內涵是什么？產能政策變了嗎？
《規劃》提出，“穩妥有序推進鋼鐵、有色、建材、石化化工等重點行業化解結構性矛盾”“鼓勵綠色能源富集地區有序承接電解鋁、鋼鐵、石化化工、光伏、動力電池等產業”。張軍濤對此解讀稱，“結構性矛盾”并非簡單指向供大于求，而是指產業布局、能源資源、用能結構與綠色發展能力之間的不匹配。
馮超則對當前鋼鐵行業面臨的“結構性矛盾”內涵進行了更細致的剖析：一是總量供需矛盾，長期供強需弱；二是產品結構失衡，普通建筑鋼材產量處于高位，難以適配高端制造業需求；三是行業集中度偏低，低碳技術水平參差不齊；四是工藝結構矛盾，高爐—轉爐長流程產能占比偏高，對化石燃料、鐵礦石資源的依賴度偏高；五是大量產能聚集于環境承壓區域，能源資源匹配較差。
那么，這是否意味著產能政策出現了根本性變化？兩位專家給出了幾乎一致的判斷。
“這并不意味著國家鋼鐵產能政策發生了根本變化。”張軍濤認為，“不是放松產能管理，更不是鼓勵新一輪擴張，而是在總量調控基礎上優化產能布局。政策導向已從過去更加關注‘有沒有產能’逐步轉向‘產能建在哪里、用什么能源、是否更加綠色低碳’。”
“所謂‘有序’，核心是在產能總量控制、減量置換、能耗和碳排放約束下推進，既要看地方是否具備碳管控、環境容量、水資源和基礎設施等綜合承接能力，又要看企業是否具備市場半徑、物流運輸、原燃料資源、產品結構和經濟性等綜合條件。”馮超進一步指出，“‘穩妥有序化解’不是‘一刀切’關停產能，而是采用市場化、法治化方式推進，依靠產能置換、兼并重組、流程結構和產品結構調整、碳排放‘雙控’等手段，在保障產業鏈穩定的前提下實現鋼鐵產業減量、提質、降碳三者統一。”
“這和行業目前面臨的‘碳雙控’及產能治理政策是一脈相承的，即產能布局不能僅考慮資源和市場，還應考慮綠色能源和碳約束匹配，支持符合低碳轉型方向的先進產能和綠色工藝在適宜地區有序布局。”馮超表示。
監察執法“嚴”在何處？鋼企如何積極應對？
《規劃》提出“加大工業節能監察執法力度”，“加大”具體體現在哪些方面？是頻次增加、處罰加重，還是范圍擴大？
“《規劃》釋放的核心信號不是‘查得更多、罰得更重’，而是未來監管將更加標準化、精準化、數據化。”張軍濤說道，具體概括為3個“更加注重”：更加注重標準約束，從“有沒有問題”轉向“是否達標、是否持續達標”；更加注重數據監管，企業碳排放核算、計量和數據管理能力變得至關重要；更加注重全過程管理，企業要建立完善的管理體系，實現節能降碳的持續改進，而不是只在檢查時突擊整改。
馮超總結了4個變化趨勢：一是覆蓋面顯著擴大，首次將光伏、算力設施納入監察名單，對動力和儲能電池等重點產業鏈的能效監察也成為新任務；二是執法頻次增加，要求各地在2026年—2027年對鋼鐵等重點行業企業實現節能監察全覆蓋，并建立“回頭看”機制，對2025年度違規企業的整改落實情況進行專項復查；三是處罰力度加大，碳排放“雙控”成為硬約束，未達標企業不僅面臨行政處罰，還將面臨強制整改、停產等嚴厲措施；四是實施層面進一步細化，未來節能監察可能與碳核查、碳排放數據質量、能效標桿水平、碳效水平等要求聯動，計量不完整、計量器具未按要求校準、煤氣和蒸汽等二次能源邊界不清、生產數據與能源數據不匹配等問題，預計成為后續監管的重點。
馮超向《中國冶金報》記者透露了一組數據：2026年度國家工業節能監察任務涉及3874家企業，其中鋼鐵等重點行業領域能效監察企業達2739家，足見鋼鐵行業面臨的監察壓力。為此，他建議，鋼企要確保達到能效與碳排放的硬性指標要求，確保主要工序能耗符合國家強制性能耗限額標準，并力爭達到行業能效標桿水平。同時，鋼企還要確保重點用能設備能效達標。此外，鋼企要重視和加強能耗、碳排放核算計量、管理體系的完善，因為隨著碳市場的不斷深化，為保證市場公平性，碳核算核查監察執法勢必會越來越嚴格。
項目碳評價硬約束如何落地？鋼企新上產能路在何方？
《規劃》提出將進行“地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡”五層碳管理體系建設，并將“碳排放評價”納入固定資產投資項目的硬性約束，要求對新建和改擴建高耗能高排放工業項目實施“碳排放等量或減量置換”，為“增量怎么控”劃下新的制度紅線。
“這意味著未來新增鋼鐵項目不僅要過能耗關，還要過碳排放關。”張軍濤分析認為，“這項制度傳遞的核心信號并不是限制新增項目，而是提高新增項目的綠色低碳門檻。未來，鋼企在規劃新建或改擴建項目時，需要提前統籌能效、碳排放、能源結構和低碳工藝等因素，提高項目綠色低碳水平，更好適應新的投資管理要求。”
馮超則向《中國冶金報》記者介紹了這項制度的具體執行鏈條：鋼企在申報新建或改擴建項目時，節能審查權限將上升到國家發展改革委，企業必須實施項目碳評價，制訂詳細的碳排放置換方案，而這套方案將成為新上產能、新建產線等項目開工建設、竣工驗收的重要依據。他特別點出一個容易被忽視的細節：“‘工業項目碳排放置換和節能降碳審查評價落實情況’已被納入《碳達峰碳中和評價考核指標體系》，成為支撐指標之一，必然與地方碳管控緊密結合。”這意味著，地方在推進碳達峰時，將對新增項目的碳排放增量保持高度警惕。
馮超認為，這一方面要求企業摸清自身的碳排放底數，在存量上做減法；另一方面也倒逼企業主動“脫碳換骨”，在工藝優化、產線調整、產能置換等方面，優先選擇降碳效果顯著的工藝流程。“無論是國家、地方還是行業層面，涉及碳考核和評價，標準永遠是基礎依據。”他坦言，現階段，碳考核和評價最大的挑戰是標準基礎薄弱，缺乏碳排放評價標準。
沒有統一的尺子，就量不出誰優誰劣，市場機制和行政監管也難以精準發力。馮超透露，目前，鋼協已啟動《焦炭單位產品能源消耗和碳排放限額》《粗鋼生產主要工序單位產品能源消耗及碳排放限額》《鋼鐵企業能效碳效評價》等國家標準的制定、修訂工作。同時，受國家節能中心委托，鋼協正組織開展《節能審查和碳排放評價技術指南》研究，為后續開展各層級碳考核和評價建立標準體系基礎。
2026年是鋼鐵行業碳配額實行差異分配并完成實質性履約的第一年。當碳從“數字”變成“成本”時，《規劃》提出的五層碳管理體系建設，便從頂層設計落地為鋼企每天要面對的經營考題。馮超強調，無論是哪個層級的考核和評價，企業都是降碳主體，真正的考驗在企業自身。“對于鋼企而言，‘十五五’勢必將面臨更為嚴格的碳排放總量和碳排放強度‘雙約束’。”他提醒道，產品碳足跡管理已從“可選項”變為“必答題”，碳足跡認證正逐步成為國內綠色供應鏈采購和國際鋼材貿易的準入門檻。
“許多下游客戶，尤其是汽車、機械等行業的龍頭企業，已將供應商的碳足跡數據作為合作準入和評級的關鍵參考。”馮超介紹，鋼協近年來通過鋼鐵全產業鏈EPD（環境產品聲明）平臺積極推動鋼企開展碳足跡核算、環境信息披露，牽頭制定的《低碳排放鋼評價方法》《溫室氣體產品碳足跡量化方法與要求 高爐—轉爐長流程鋼鐵產品》等團體標準也已啟動向國家標準轉化。
3億噸廢鋼目標如何算出？海外再生原料進口是松是緊？
作為可以替代鐵礦石的綠色鐵素資源，廢鋼鐵在《規劃》中十分醒目。《規劃》提出，到2030年廢鋼鐵年回收利用量達到3億噸。
這個數字從何而來？張軍濤向《中國冶金報》記者解釋了背后的測算邏輯：“3億噸目標并不是孤立提出的，而是服務于工業綠色低碳發展和資源循環利用體系建設的總體目標。”他進一步解釋道，這一目標主要綜合考慮了三大因素——我國鋼鐵蓄積量持續增長帶來的廢鋼供應量增加，電爐短流程煉鋼占比提升對廢鋼需求的拉動，以及“十四五”時期廢鋼回收利用的增長趨勢。
“這一目標的意義不在于數字本身，而在于釋放了國家持續推進循環經濟、提高資源利用效率的政策導向。結合《規劃》提出的‘推動廢鋼、綠電資源向電爐短流程煉鋼企業傾斜’，未來，廢鋼資源將在鋼鐵低碳工藝發展中發揮更加重要的作用，為電爐短流程煉鋼提供更加穩定的原料保障。”張軍濤說道。
馮超則進一步闡釋了廢鋼資源的戰略價值：“以廢鋼為原料的電爐短流程工藝在節能降碳方面具有極大優勢，電爐鋼比例的提升還會逐步降低我國對鐵礦石尤其是進口鐵礦石的依賴程度。”
在總量提升的基礎上，《規劃》對廢鋼資源質量和供應體系穩定性也提出了新要求——“在鋼鐵企業集中地區，引導鋼鐵企業與廢鋼企業深度合作，推動廢鋼鐵回收、拆解、加工、配送一體化發展”。
“只有完善廢鋼分級、質量評價和加工配送等一系列標準規范，強化廢鋼資源保障，才能更好地滿足電爐煉鋼對原料品質、成分穩定性和連續供應能力的要求。在此基礎上，配合電爐鋼發展鼓勵政策的配套，將對鋼鐵行業工藝流程結構的低碳化變革起到積極的推動作用。”馮超解釋道。
一手抓國內“城市礦山”開發，一手抓海外再生資源利用，《規劃》提出“有序推進再生鋼鐵等海外優質再生原料進口利用”，同時強調“確保固體廢物零進口前提”。這是鼓勵進口，還是審慎放開？
馮超對此表示：“政策態度不是簡單的‘鼓勵’或‘放開’，而是在筑牢底線前提下的有序開放。”他將政策核心概括為3句話：固體廢物零進口是底線，即固體廢物零進口是不可逾越的紅線；有序推進有積極性，即符合國家標準的再生鋼鐵原料可自由進口；政策環境趨于規范透明，即合規企業只要嚴格按照國家標準和公告要求操作，進口渠道將保持暢通。但他同時提醒道，當前，國際廢鋼鐵供給偏緊、國內外價差存在倒掛，企業要在供應鏈布局和成本管理上做好準備。
張軍濤同樣認為，《規劃》支持優質再生資源進口，但絕不意味著放松固體廢物進口管理。在他看來，適度利用海外優質再生資源，有利于豐富資源供給。
鋼鐵零碳工廠建設潛力如何？資源傾斜意味著什么？
《規劃》提出，到2030年培育建設500個零碳工廠，并明確要求“形成可復制、可推廣的建設模式”。對于鋼鐵行業而言，建設零碳工廠的潛力如何？什么樣的技術路線最能擔此重任？
馮超認為，綠電直連+全廢鋼電爐短流程可能成為當前行業最具操作性的零碳工廠建設路徑，但前提是大規模的綠電直連能真正實現。
《規劃》特別提出“推動廢鋼、綠電資源向電爐短流程煉鋼企業傾斜”。“有了低碳原料和低碳能源的支撐，再配合源網荷儲一體化、能碳管控系統，鋼鐵行業才有可能在‘十五五’期間打造更多標準化、可復制的零碳工廠。”馮超指出。
那么，《規劃》提及的資源傾斜是否意味著國家政策正從長流程完全轉向短流程？對此，張軍濤表示，所謂“傾斜”，體現的是低碳優先的資源配置導向，并不是簡單偏向某一種工藝路線，也并不意味著國家放棄長流程。《規劃》在支持電爐短流程發展的同時，也提出推進高爐富氧、富氫、碳循環等低碳冶金技術產業化應用。“這說明，政策支持的是不同工藝路線共同推進綠色低碳轉型，而不是簡單地用一種工藝替代另一種工藝。”他認為，鋼鐵產業政策并未發生根本性轉變，而是從過去更加關注工藝類型，逐步轉向更加關注綠色低碳發展成效。
馮超強調，鋼鐵行業對建設零碳工廠的貢獻不應被窄化為“企業自己建一個零碳工廠”。“作為循環經濟體系的關鍵節點，鋼鐵聯合企業可通過余熱余壓、富產煤氣、水資源循環、固廢協同利用等方式，為下游建材、化工、裝備制造及工業園區公輔系統等行業企業提供低碳能源和低碳原料支撐。”在他看來，依托循環經濟和產業耦合，鋼企可以成為區域零碳園區、零碳供應鏈的重要支撐平臺，帶動上下游實現協同減碳，這也高度契合“融合化”這一行業發展的重點方向。
“《規劃》的發布將鋼鐵行業從‘以節能為主’帶入‘節能與降碳并重’的新階段。”張軍濤表示，未來，鋼鐵行業的競爭將不僅是產量、成本和市場的競爭，還是綠色低碳發展能力和碳管理能力的競爭，誰能率先轉型，誰就更有可能贏得發展主動權。（記者 李江梅）
轉自：中國冶金報-中國鋼鐵新聞網
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